fin publ

Finances publiques
NGFP = NGP + Démocratie


Nous vivons actuellement de profondes transformations de société par le biais de la mutation de la gouvernance des finances publiques.
Nouvelle gestion des finances publiques : Addition de deux donnée :
Nouvelle Gestion Publique (proche de celle d'une entreprise). Avt on disait, l'Etat ne peut pas être gouverné comme une entreprise, maintenant on s'aperçoit que gérer l'Etat comme une entreprise cela ne signifie pas changer la fonction de l'Etat, mais uniquement sa gestion, adaptation des méthodes de gestion privées au secteur public. Dps 2006, l'Etat a une comptabilité proche de celle d'une entreprise.

+ Démocratie : en France on ne peut pas décider des finances publiques sans vote par une assemblée élue par les citoyens.
NGFP  amplification démocratique  meilleure transparence des finances publiques (le bilan est plus lisible). Système financier public est simplifié. But n'est pas citoyen, mais économique (réduire les coûts d'administration).

On est en crise financière depuis la 2e moitié des années 1970. Crise éco provoque baisse de la croissance et de la conso, donc les recettes de l'Etat diminuent de plus le chômage et dépense de santé augmentent  effet de ciseau  déficit budgétaire  emprunt pour rembourser  effet boule de neige  dette public 1200 milliard d'euros (PIB = 1800 milliards d'euros).

Ne pas confondre la culture de la performance et le culte de la performance.

NGFP : en réalité c'est un nouveau mode de gestion et de fonctionnement des sociétés.


Introduction

Définitions :

- les finances publiques sont constituées par un ensemble qui comprend trois catégories : les finances de l'Etat, les finances des collectivités territoriales et les finances sociales.
- Dépenses publiques : le total des dépenses de l'Etat des collectivités territoriales et sécurité sociale
- L'argent public : recettes ou ressources publiques, il s'agit de l'argent provenant des contribuables (prélèvements obligatoires : impôts)
- Argent public est recouvré (collecté) soit au profit de l'Etat, soit au profit des collectivités territoriales, soit au profit des organismes de sécurité sociale
- Dépense publique : utilisation faite de l'argent publique (soit par l'Etat, soit par les collectivités territoriales ou par les organismes de sécurité sociale).
Ex : Pour l'Etat : financement d'une université, pour une collectivité territoriale : éclairage des rues

- le contrôle de l'utilisation régulière de l'argent public : il est indispensable que des institutions spécialisées vérifient la bonne utilisation de l'argent public. Il est indispensable d'éviter qu'existe des malversations, et de lutter contre la corruption
- il existe en France des institutions spécialisées : la Cour des comptes (juridiction financières crée en 1807 par Napoléon), elle regarde si les règles n'ont pas été enfreinte.

- Evaluation de l'utilisation de l'argent public : il ne faut pas confondre le contrôle de l'argent public et l'évaluation de l'utilisation de l'argent public. L'évaluation concerne l'efficacité des politiques publiques, elle concerne la conformité avec l'objectif qui a été posé au départ, elle concerne la performance des administrations ou du ministère chargé de réaliser cet objectif.























• 4 Etapes dans l'étude des finances publiques :

- Législation financière. Les finances publiques étaient étudiées sous l'angle de leur législation au XVIII et au XIX siècle (période dominée par les économistes libéraux ; l'Etat ne doit pas intervenir dans la vie économique, il n'y a que le cadre légales de celles-ci qui doivent être développées), c'est une conception juridique des finances publiques qui prédominaient alors. C'est dans cette période que l'on a crée les règles essentielles du droit public financier (finances publiques sont enseignées au départ dps longtemps dans les UFR de droit)
- L'économie financière : dans les années 1950 on a constater officiellement que les finances publiques avaient des conséquences sur la vie économiques et même qu'elles pouvaient être utilisées comme un facteur de développement de la vie économique (keynes) : on commence à concevoir les finances publiques comme un élément de l'économie  à côté de la législation financière on a enseigné l'économie financière. On a cru a cette thèse jusque fin 1970, début 1980
- 1980-90 ; apparition de la gestion financière publique : Etat est en pleine crise financière, période ou l'argent publique devient rare. (En 1965 l'Etat avait trop d'argent « qu'est-ce qu'il faut faire de l'argent ? »). On a pour objectif de maîtriser l'évolution des dépenses publiques. On cherche les moyens de mieux dépenser (dépenser moins) et on essaie d'adapter au secteur public les méthodes de gestions utilisées par les entreprises  Nouvelle gestion publique


- Nouvelle gouvernance financière publique : intègre le droit, l'économie et la gestion.
_ On est en face d'un processus qui intègre deux logiques différentes

1) la logique politique
Le souci d'un fonctionnement démocratique en matière financière.

2) La logique gestionnaire
La recherche de la performance et de l'efficacité de la gestion publique. C'est une véritable révolution dans les mentalités. L'Etat considère de plus en plus les citoyens (contribuables) comme des clients.

_ C'est un processus qui ouvre la voie à une réforme fondamentale de l'Etat. L'Etat fonctionne sur la base d'une logique de résultat alors qu'il ne fonctionnait jusqu'à maintenant (2006) que sur une logique de moyens.
En France jusqu'en 2006 (fin 2005) le budget de l'Etat était un budget de moyen, cad les budgets allouaient des crédits ou moyens aux administrations sans leur fixer d'objectifs, sans fixer des résultats à atteindre.
_ Dps 2006, le budget de l'Etat alloue des moyens à l'admin, mais fixe également des objectifs à atteindre. Les gestionnaires qui ont à réaliser ces objectifs devront une fois l'exercice civile révolue (cad année civile), rendre des comptes (cad montrer qu'ils ont atteint les résultats qui leur ont été fixé). On appelle maintenant le budget, budget de résultat.
_ Tous les Etats qu'ils soient développés, en développement ou émergeants sont confrontés dps plusieurs années à la nécessité de réformer leur système financier public. ON assiste à une mutation qui se développe dans le monde comme une onde de choc (progressivement).
_ en ce qui concerne les pays développés, le phénomène se poursuit dps la fin des années 70 et s'est accélérer dps fin 80. Les PED PEM ont connu la même évolution dps les années 90 jusqu'à aujourd'hui  phénomène international.








Problématique : Comment faire coexister NGFP et démocratie ? pour que les experts en gestion publique ne substituent pas complètement aux décideurs politiques élus ? La gestion publique n'est pas uniquement une chose technique. Cela a des répercussions sur la vie des citoyens. Dc la NGFP est un problème politique.
Il ne faut pas que cela se fasse comme la monnaie avt cela se votait au parlement, maintenant cela se décide uniquement à la BCE. Les citoyens n'ont plus de prise sur la monnaie. Certains veulent faire la même chose ac les finances publiques.










Première partie : La nouvelle gestion financière publique et la culture de la performance

Dans la période contemporaine se développe dans les idées et dans les faits une modernisation de la gestion de l'argent public.
- On cherche à faire en sorte que cette gestion soit plus performante, plus efficace, mais également plus sincère et plus transparente.
- Que les prévisions de dépenses et de recettes soient plus fiables, on estime par ailleurs que les secteurs publics doit utiliser des méthodes de gestions empruntées à l'entreprise. Cad on devrait rapprocher la gestion publique de la gestion privée  dvpt ds sect publ une culture de gestion ou culture de gestion des fonds publiques
- Le contrôle est l'évaluation des dépenses publiques, la bonne gestion publique de manière générale nécessite une technicité si importante qu'a priori ce serait les experts en gestions les mieux placés pour décider en ce domaine. Or selon la logique parlementaire démocratique se sont les représentants des citoyens parlementaires qui détiennent le pouvoir de décider en matière financière. Comment articuler le savoir faire des experts et le pouvoir de décision des décideurs politiques.


1ère sous partie : la nature gestionnaire du pouvoir financier public

Chapitre 1 : La responsabilisation des gestionnaires et la culture de la performance au cœur de la nouvelle gestion publique : de l'Etat providence à l'Etat stratège

Dps l'après seconde guerre mondiale, l'Etat a subi beaucoup de transformations. Jusqu'à la seconde guerre (39-45), l'Etat était considéré comme ne devant pas intervenir dans la vie économique, on ne voulait pas qu'il pèse sur le marché économique. La fonction de l'Etat était cantonnée à la sécurité des biens et des personnes (défense et police), ainsi qu'à la justice et à la voirie : Etat gendarme qui n'assurait que les fonctions régaliennes.
Cette conception de l'Etat a été difficile à soutenir à partir du moment où se sont développés des crises économiques : la grande crise de 1929. C'est alors que l'on a commencé à estimer que l'Etat devait intervenir pour harmoniser la vie économique et une conception interventionniste de l'Etat a fini par s'imposer (c'est à nouveau ce débat qui revient aujourd'hui).
On appelle cet Etat interventionniste, un Etat providence. L'Etat providence a pour objectif non seulement, de réguler le marché économique, mais également de redistribuer, les richesses, de réduire les inégalités sociales, autrement de répondre aux besoins sociaux des citoyens et par exemple d'assumer de prendre en charge leur dépense de santé.


Section 1 L'Etat providence et les finances publiques comme moteur du développement

Les thèses interventionnistes sont nées biens avant les crises économiques du XXe siècle. Elles sont nées au XIXe siècle.

I) Le développement des théories interventionnistes avant la seconde guerre mondiale

Dès la fin du XIX e siècle, des doctrines se sont développées qui insistent sur l'idée que l'intervention de l'Etat est indispensable pour réguler la vie économique et sociale.

A) Un précurseur : Adolphe Wagner

Economiste berlinois, socialiste réformiste, qui vivait à la fin du XIXe siècle, spécialisé en finance publique et en économie. Il était favorable à une redistribution des richesses. A une égalisation des conditions sociales. Il pensait que cette harmonisation pouvait se faire grâce à l'impôt en prélevant plus sur les riches pour redistribuer aux plus démunis. Mais sa vraie originalité : c'est son intérêt pour la question des dépenses publiques. Il est connu pour avoir formulé ce qu'on a qualifié de loi de l'extension croissante de l'activité publique ou de l'Etat.
Il montre que le développement industriel au XIXe entraînait inéluctablement l'intervention du secteur public (principalement de l'Etat). Par csq les dépenses publiques devaient inéluctablement augmenter. Le secteur public devait soutenir le développement de l'économie et corriger les effets négatifs de ce développement. (urbanisation nécessite dvlpt des communes, des villes pris en charge par l'Etat + pb sociaux...)

B) John-Maynard Keynes (meurt en 1946) et le triomphe des idées interventionnistes

C'était un libéral, mais il prévient qu'une révolution peut probablement éclater si le système exclue toujours l'intervention de l'Etat pour réduire les inégalités de richesses.
Il a su présenter une théorie à la fois cohérente et dynamique de l'interventionnisme de l'Etat, il a montré la fonction essentielle que devait jouer le budget de l'Etat dans la régulation du système économique dans la compensation des déséquilibres économiques et sociaux. Il estime que les économistes libéraux classiques (ceux qui sont pour la neutralité de l'Etat) sont dans l'erreur lorsqu'ils estiment que le marché économique peut s'autoréguler.
Pour Keynes l'Etat doit nécessairement intervenir pour relancer et soutenir la demande (la consommation) ainsi que pour développer une politique sociale, il estime que l'Etat doit favoriser le plein emploi, il doit prendre en charge des secteurs sociaux tels que la santé ou l'éducation (dans un souci de productivité).

L'Etat doit donc mettre en place :

- une politique de soutien aux salaires (pour qu'il y'est un minimum salarial)
- une politique de redistribution de l'impôt
- une politique d'investissement public

Pour mener ces politiques l'Etat ne doit pas avoir peur de présenter des budgets en déficit. Le déficit budgétaire permet d'injecter dans l'économie un supplément de pouvoir d'achat. Il s'agit pour Keynes de relancer la demande en l'augmentant par les dépenses publiques et par csq de relancer l'économie.
- dans le cas où le déficit est recommandé, la demande est inférieur à la production et il s'agit en utilisant le budget de l'Etat de rétablir l'équilibre entre consommation et production en augmentant les dépenses publiques
- Keynes écrivait : « l'élargissement des fonctions de l'Etat apparaît comme le seul moyen d'éviter une complète destruction des institutions économiques actuelles et comme la condition d'un heureux exercice de l'initiative individuelle ».




II) La création de l'Etat providence

C'est sous le poids des crises, des crises sociales que les conceptions interventionnistes se sont imposées. Le développement industriel, depuis le XIXe siècle a générer des richesses, mais il a en même temps crée de très nombreux problèmes et notamment des problèmes sociaux. Cette multiplication des problèmes à rapidement conduits les décideurs politiques mais aussi certains grands chefs d'entreprise à admettre qu'un intervention de l'Etat était indispensable (mais surtout l'effet des guerres...).
Par exemple problèmes sociaux ont conduits à admettre qu'il fallait développer des politiques sociales et ce dès la fin du XIXe.
La grande crise de 1929 paraît démontrer que le marché économique ne peut pas fonctionner de lui-même. Que la production et la demande ne s'équilibrent pas d'elle-même. C'est pourquoi, dans la période qui précède la seconde guerre mondiale, on a vu se développer l'interventionnisme de l'Etat en matière idéologique. Ce phénomène s'est aussi bien produit aux USA (Roosevelt dans le cadre du new-deal), qu'en France ac la politique menée par le front populaire.
Après la seconde guerre, il sera parfaitement admis que l'Etat doit jouer un rôle de stabilisateur de l'économie. Rôle qui lui sera reconnu jusqu'à la fin des année 70-80.








Principal publique était que le secteur public : Etat comme collectivités territoriales devaient rester totalement indépendant par rapport aux marchés économiques. Dans ce cadre le droit public financier devait constituer un garant de cette neutralité.
Avec l'avènement de l'Etat providence , cad d'un état interventionniste c'est un point de vue totalement opposé au précédent (à celui de la neutralité de l'Etat) qui s'est développé. De ce fait le droit public financier s'est alors trouvé en opposition avec la réalité économique et politique du moment. Le droit punblic financier n'était plus adapté ni aux nouvelles théories économiques ni aux nouvelles pratiques administratives et politiques. En effet la neutralité de l'Etat n'apparaît plus du tout comme un impératif. Cette inadaptation du droit public financier a conduit au cours des années 1950 à estimer que les textes juridiques devaient nécessairement modifier afin de prendre en compte les changements qui étaient intervenus.
Un large consensus s'est fait autour de l'idée que le budget devait jouer un rôle économique. Cette idée fut inscrite dans un texte juridique : un décret de 1956. Par ailleurs la constitution de 1958 renforce les pouvoirs du gouvernement en matière financière et limite ceux du parlement.


Section II : les transformations du droit financier public dans le cadre de l'Etat providence au cours de la seconde moitié des années 1950


I) La reconnaissance juridique du rôle économique du budget de l'Etat

Décret du 19 juin 1956 : reconnaît explicitement la fonction économique que joue l'Etat, ou qu'est susceptible de jouer l'Etat. Ce décret met en évidence deux grands objectifs :
- la nécessité de situer le budget dans un contexte économique et financier (rupture avec les conceptions antérieures)
- les débats doivent être centrés sur la loi de finance qui constitue la traduction budgétaire des objectifs économiques et financiers du gouvernement (par conséquent on utilise le budget pour agir sur le système économique)

On reconnaît officiellement juridiquement les rapports existants entre le budget de l'Etat et le marché économique.

Selon le décret de 1956 :
« Les moyens dont dispose l'Etat comme les ressources qu'il prélève ont désormais une influence profonde sur la vie de la nation, son orientation économique son devenir social, le temps n'est plus où les recettes prélevées par l'Etat pour couvrir les dépenses des services publiques demeuraient sans incidences sur l'économie nationale. Par l'accroissement de ses interventions l'Etat est présent dans toutes les branches importantes de l'activité du pays. »

 Mise en place de l'Etat interventionniste qui sera complètement remis en cause dans les années 1980.



II) La limitation du pouvoir financier du parlement

Pouvoirs du parlement ont été limités : par la constitution de 1958 et par la monté en puissance des administrations financières (appartenant au ministère des finances).
- limitation du parlement en matière budgétaire, principalement en réduisant considérablement son droit d'amendement (art 40 de la constitution de 1958)
- ministère des finances a pris une très grande importance à partir du moment où l'Etat intervient dans la vie économique : la technicité des mécanismes des finances publiques va devenir de plus en plus compliquée. Certaines administrations financières vont acquérir un très grand pouvoir lié à leur capacité d'expertise (ex : direction du budget –rattachée au ministère des finances- et direction du trésor)

Direction du budget joue un rôle fondamental dans la préparation du budget de l'Etat. Quant à la direction du trésor son rôle est essentiel en matière économique.

Avt droit public financier  barrage à l'intervention de la vie économique. Années 60  mutation du droit public financier pour faire intervenir l'Etat dans la vie économique

III) Adaptation du droit public financier

• Synthèse et harmonisation du droit budgétaire a été effectué par une ordonnance du 2 janvier 1959 (loi de finances). Ce texte contient l'essentiel du droit budgétaire de l'Etat. On le qualifie de « constitution financière de la France ». Elle fait partie du bloc de constitutionnalité (ce texte sera remplacé par une loi organique en 2001, il s'agit de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001)
• Le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique a complété le dispositif de l'ordonnance de 1959 en adaptant le droit de la comptabilité publique


Section III : les premiers pas vers une culture de la performance dans le cadre de l'Etat providence

Ce que l'on qualifie de culture de la performance en matière de gestion publique consiste à fixer des objectifs à l'administration publique et à vérifier ensuite si elle les a atteint.
Ses objectifs se présentent sous la forme de programme auquel on ajoute des indicateurs que l'on qualifie d'indicateur de performance. Ils permettent de savoir si les résultats ont été ou non atteints. Les budgets élaborés dans ce cadre sont qualifiés de budget de programme ou encore de résultat.

I) La recherche de la performance de la gestion publique aux USA

Introduction d'une culture de la performance dans le cadre de la gestion publique a été proposée dès 1912 aux USA par la commission Taft : « pour l'économie et l'efficacité ». Cette commission a recommandé des changements radicaux dans les méthodes de gestion de l'Etat. Elle proposera que l'Etat produise un budget de programme, dc que les dépenses de l'Etat soient présentées sous la forme d'objectifs à réaliser. Cette proposition ne fut pas acceptée.

Une seconde commission s'est réunie en 1947 : commission Hoover. Cette commission étudie la manière dont il faudrait refondre la structure des ministères pour en améliorer le fonctionnement. Cette commission propose également de présenter le budget de l'Etat sous la forme de programme et elle qualifie ce budget de budget de performance.

Les années 1960. En 1961 l'ancien directeur général de l'usine Ford est nommé secrétaire d'Etat à la défense. Il décide d'appliquer les méthodes utilisées par les entreprises pour se gérer.
Les entreprises industrielles aux USA utilisaient les budgets de performance depuis les années 1920. Par conséquent ce MacNamara demande a des experts d'élaborer un budget programme pour son ministère. La méthode utilisée a été qualifiée de planing programing budgeting system : PPBS. Il s'agit d'une adaptation des budgets de performance utilisés par les entreprises dans le cadre de la gestion publique. La démarche du PPBS comportait trois phases :
- le planing : prévision des grands objectifs (des objectifs stratégiques), il faut identifier les objectifs à atteindre sur le long terme (dizaine d'années).
- Programing : moyens que l'on doit mettre en œuvre, pour atteindre les objectifs
- Budgeting : formulation du budget, d'un chiffrage des dépenses qui figure dans les programmes. Ce budget n'est dc qu'une tranche annuelle, d'une stratégie à plus long terme.
- Accunting : déterminer si les objectifs ont été atteints.

Cette expérience américaine a été possible car il existe aux USA une grande perméabilité entre secteur public et secteur privé. Il n'y a pas de séparation stricte. Ce qui a permis de transférer les méthodes de gestion de l'entreprise au secteur public. On commençait également à disposer d'outils de traitement des informations, d'ordinateurs performants.

II) la recherche de la performance en France

La rationalisation des choix budgétaires. RCB apparue en France en 1968. Il s'agit d'une adaptation du PPBS américain aux finances publiques françaises. Le gouvernement français a envoyé une mission aux USA en 1966 pour étudier le PPBS américain. Et le gouvernement français a décidé d'expérimenter le méthode dans 2 ministères : la défense et le ministère de l'équipement. Des budgets de programme furent élaborés pour ces ministères pour mesurer les résultats. Ce dispositif fut abandonné car les parlementaires n'y étaient pas impliqués.





Section IV : les facteurs idéologiques et théoriques d'un état stratège

A la fin des années 1970 l'Etat providence connaît une crise économique très grave. Son mode de fonctionnement est alors contesté radicalement par des économistes que l'on appelle des économistes libéraux classiques qui ont pour objectifs de revenir aux sources du libéralisme et par conséquent d'instituer un Etat qui n'interviendrait plus dans la vie économique.

I) les facteurs idéologiques et théoriques


A) Critique du système financier public de l'Etat providence et des théories keynésiennes

Au milieu des années 1970 on s'est aperçu que l'Etat était devenu incapable d'assumer sa fonction de rééquilibrage de l'économie  critique de l'Etat providence. Sans que l'on ait pu à ce moment là l'identifier, on amorçait un véritable changement de société. Cette transformation a commencé à devenir perceptible au cours des années 1980. Auparavant on estimait que la crise économique n'était que passagère. On pensait également que l'on pourrait la juguler avec les recettes keynésiennes qui avaient jusque là, fait leur preuve.
On a également compris pdt les années 80 que la réponse à la crise ne pouvait pas être uniquement d'ordre économique et qu'il fallait également réformer les institutions publiques et notamment reconsidérer la manière dont on gérait le secteur public.
Il est très fortement reproché à l'Etat providence d'exercer une pression fiscale trop importante et de canaliser à son profit sous la forme d'impôts l'argent épargné par les contribuables (sachant que se sont soit des entreprises soit des personnes physiques). Cette épargne (selon les libéraux classiques) captée par l'Etat sous la forme d'impôts ne peut donc pas être investie dans le secteur de la production (les entreprises).
L'usage qui est fait de ces impôts serait également nuisible à l'économie car ces impôts servent à financer des dépenses publiques jugées improductives.

D'un point de vue général il est reproché à l'Etat d'entraver les initiatives individuelles et de rigidifier le marché à cause de sa bureaucratie.

A partir de ces critiques on en vient à proposer une restriction de la puissance de l'Etat en réduisant significativement les impôts (donc l'argent public). Toutes ses critiques ont également conduits à penser qu'il faudrait remplacer les politiques publiques qui ont pour objet de soutenir la consommation par des politiques publiques qui soutiendraient quant à elles la production (les entreprises). On voit alors apparaître l'idée qui convient d'alléger de manière importante la fiscalité des entreprises.


B) Un retour aux théories libérales classiques

Les théories libérales classiques sont des théories économiques développées par des auteurs du XIXe. Ces théories posent en principe que l'Etat ne doit pas intervenir dans la vie économique.
A partir de la seconde moitié des années 1970 les théories libérales classiques ont connu un immense succès, aux USA d'abord, en Europe ensuite. Diverses écoles libérales se créent et les écoles déjà existantes connaissent un véritable renouveau. Toutes ses écoles reconnaissent l'autorité scientifique de l'économiste autrichien Friedrich von Hayek :

1) Hayek

Né en 1899 à Vienne en Autriche et mort en 1992. Ses ouvrages constituent une référence pour tous les libéraux contemporains. Hayek était à la fois un juriste, économiste et politiste. En 1924 il crée un think tank sur l'économie : le cercle de Vienne. Ce groupe réunit les économistes autrichiens les plus connus. En 1929 il est nommé professeur d'économie à l'université de Vienne. Il développe alors ses théories non-interventionnistes. Il s'installe en Grande-Bretagne pendant la seconde guerre mondiale. Part aux USA en 1950 : enseigne à Chicago. Revient en Europe en 1962. Consacré prix Nobel d'économie en 1974.

Ses idées essentielles :
- les sociétés ne s'organisent par le haut (par l'Etat, ni par la volonté de ceux qui gouvernent.
- Les sociétés s'organisent d'elles-mêmes, de l'intérieur, de manière spontanée
- L'ordre social s'auto construit sans que les individus ne lui donnent jamais une direction précise
- Les hommes n'auraient aucune prise sur l'organisation de la société car ils en ignorent les mécanismes (les stés sont le produit de rapports très complexes, difficiles à comprendre, en constant changement, donc insaisissables)
- « l'inéluctable ignorance de la plupart des données qui entrent dans l'ordre de la grande société est la racine du problème de tout ordre social, des millions d'hommes réagissent les uns sur les autres. Chacun ignore la plupart des faits sur lesquels reposent le fonctionnement de la société ».Droit législation et liberté

A partir de là, Hayek propose une libéralisation totale de la société  disparition de l'Etat, réappropriation du pouvoir par la société civile, par les individus.

2) les écoles néo libérales classiques

l'école libertarienne : école néo-libérale classique crée par deux mouvements étudiants à la fin des années 1960.
- Jeunes américain pour la liberté : mouvement étudiant ultra-libéral, anti interventionniste, anti keynésien, souhaitant appliquer les théories des premiers économistes libéraux. Ils sont méfiants vis-à-vis des Etats.
- Anarchistes et libertaires absolument anti étatistes, favorables au développement de la petite entreprise. Ils sont hyper individualistes.

Ces deux mouvement ont dans un premier temps fondés un parti politique appelé le parti libertarien. Puis de ce parti est né une école : l'école libertarienne (anarcho-capitaliste : un que sais-je existe dessus).
Cette école devient laboratoire d'idée du mouvement libéral. Point fort : l'anti-étatisme et un hyper individualisme. Leur conception de la société est la suivante :
- organisation décentralisée : association et collectivités locales doivent se substituer à l'Etat
- les services publics doivent être entièrement au secteur privé. Confiés soit à des entreprieses soit à des associations
- soutient de la petite entreprise car elle est considérée comme le moteur de l'économie.
- Il faut déréglementer la société. Les rapports entre individus doivent être uniquement gérés par des contrats
- La fiscalité doit être supprimée (slogan : « l'impôt c'est le vol » reprise d'un slogan anar français, « la propriété c'est le vol », Proudhon ?). Pourtant certains libertariens estiment que la TVA serait un impôt permis (TVA impôt le plus utilisé dans le monde, 130 Etats)
- Suppression des frontières pour que les échanges économiques s'effectuent le plus librement possible.
- Pour les libertariens la libertés des individus est primordiale. Elle engendre automatiquement un ordre social  la société s'auto-arganise dès lors qu'elle est fondée sur la liberté individuelle qui s'exprime à travers le marché économique et la société civile.

3) L'école du Public Choice ou de Virginie

Fondée dans les années 1950, par deux universitaires : James Buchanan (prix Nobel d'économie en 1986) et Gordon Tullock.
Projet : étudier l'Etat comme on étudie un marché économique. Propose une théorie du marché politique et développe une critique radicale de la bureaucratie et de l'interventionnisme public.
Centre ces critiques sur les dépenses publiques. Juge négative l'utilité des dépenses publiques. Analyse de la manière dont est prise la décision de dépenser dans le cadre du secteur public. Elle étudie les partis politiques et le système électoral. Et fait une critique du clientélisme en politique.
Une des idées centrales de cette école consiste à dire que dans une société démocratique, les citoyens qui sont également des consommateurs indiquent leur choix concernant les biens publics (les équipement collectifs) d'une manière erronée (dgx pour l'économie). En effet ces choix sont effectués en votant non pas directement pour des équipements collectifs, mais pour des représentants des citoyens.
Or les représentants des citoyens n'ont qu'un seul objectif : leur réélection. Par csq ce que cherche les élus c'est d'augmenter leur nombre de voies aux élections, de conquérir de nouveaux électeurs tout en conservant les anciens et finalement se conduisent comme une entreprise qui veut augmenter son chiffre d'affaire en trouvant de nouveaux clients.
Cette école pose le principe que l'électeur se comporte exactement comme un consommateur. Il agit rationnellement sur le marché politique.  ils agissent uniquement en fonction de leurs intérêts. Par csq l'électeurva voter en fonction de ses besoins (avantages économiques qu'il pense pouvoir retirer des programmes qui lui sont présentés).

- l'Etat doit se débureaucratiser pour s'intégrer aux mécanismes économiques : il doit se gérer comme une entreprise, doit jouer le jeu de la libre concurrence ;adopter des modes de gestion du management des entreprises ; doit supprimer les monopoles de service public (poste, télécoms, chemin de fer)
- Etat doit se décentraliser, faire assurer par les collectivités locales les fonctions qu'il ne parvient plus à assurer.
- Réformer le système électoral (car il est fondé sur le scrutin majoritaire, or ce mode de scrutin ne peut satisfaire qu'environ la moitié des électeurs, alors que le coût des dépenses publiques est supporté par tous les contribuables). L'école propose que les électeurs se prononcent directement sur les biens et équipements publics
- Le secteur privé est considéré comme plus légitime que le secteur public pour protéger et gérer le service public. L'argent dans ce cas appartient à des dirigeant qui sont responsables de leurs choix et des résultats de leur entreprise. Par contre les fonctionnaires et les hommes politiques utilisent l'argent du contribuable et n'ont pas un intérêt aussi fort que le chef d'entreprise.



C) L'école de la croissance endogène (début 1990)

Principaux représentants Barro et Arschnauer :

Ecole très pragmatique, remettent en cause les théories keynésiennes tout en affirmant que le marché ne s'auto-régule pas.

• Réhabilitation des dépenses publiques :

La Théorie de la Croissance Endogène cherche à déterminer quelles pourraient être les conditions d'une croissance économique auto entretenue, qui ne nécessiterait pas l'action de facteurs externes.

La TCE pense qu'il est possible de stimuler le marché économique et de développer la compétitivité en se servant des dépenses publiques.

Elle part de l'hypothèse qu'il était peut être absurde de condamner toutes les catégories de dépenses publiques.
Elle a émis l'idée que certaines dépenses publiques étaient susceptibles de faciliter le développement de l'Entreprise.
Ex : infrastructure telles que le réseau autoroutier.

Cependant il ne s'agit pas pour ces économistes de revenir aux théories keynésiennes. La théorie de la croissance endogène estime qu'il convient d'effectuer 1 tri entre les dépenses afin de faire apparaître celles qui stimulent la compétitivité et la croissance.

L'école dégage une catégorie appelée dépense d'avenir : comprend les dépenses concernant l'éducation et la recherche.

Barro a effectué une étude sur 98 pays et de 1960 à 1985. Il met en lumière une relation positive entre la croissance des dépenses d'éducation et le taux de croissance du PIB.

Ccl : cette théorie a été développée car elle intervenait à une époque où les dépenses publiques étaient largement condamnées. Elle a donné une nouvelle légitimité à la dépense publique.

• Au niveau fiscal :

C'est une école libérale classique comme les autres. Elle estime nécessaire de respecter un niveau d'imosition optimal. Par ailleurs cette école estime également que les impôts doivent être forfaitaires et à taux proportionnels (tx unique) et non pas progressif.
Par conséquent on ne prend pas en compte la capacité contributive du contribuable.

Idée d'une flat taxe : impôt plat. Qui touche tous les contribuables de la même manière, impôt proportionnel et à taux unique.

Section V les facteurs politiques du passage à l'Etat stratège

Dans la période contemporaine, le secteur public connaît des transformations très importantes. Réformes tentent de répondre à la nécessité d'une rationalisation de la gestion publique. Mieux contrôler l'utilisation de l'argent public.

Cette nécessité a pour origine la crise financière de l'Etat, mais également le poids de l'opinion publique. De plus en plus, les citoyens revendiquent la transparence de l'utilisation de l'argent de leurs impôts. Ces réformes concernent la quasi-totalité des Etats du monde.

En France le processus de réforme a commencé dès la fin des années 1970 par réforme du système financier local. Cette réforme s'est poursuivie dans la période récente par celle du système financier de l'Etat. Cette seconde réforme, celle de l'Etat a été faite par voie législative : loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (cf art 34 de la constite). Cette loi est entrée en application depuis le 1er janvier 2006.

Toutes ses réformes (en France comme ailleurs) consistent à adapter au secteur public les méthodes de gestion utilisées par les entreprises. On appelle cela la nouvelle gestion publique. Elle s'articule avec le fonctionnement démocratique de nos institutions = NGFP.

I) La réforme des finances des collectivités territoriales et responsabilisation des acteurs publics locaux

La responsabilisation des acteurs publics (décideurs et gestionnaires) est fondamentale dans le processus de réforme.

Concernant les collectivités territoriales (régions, départements, communes) celles-ci ont été longtemps considérés comme des mineurs. Leurs actes étaient soumis à 1 contrôle a priori. La réforme a conduit à contrôler leurs actions a posteriori.

A) l'acte 1 de la réforme des finances locales

1) les préliminaires

La responsabilisation des finances de collectivités locales débutée fin 70 concerne 3 catégories de mesures :
- l'emprunt
- subvention aux collectivités
- fiscalités des collectivités locales

a) l'emprunt

Jusqu'à fin 70, les collectivités locales qui souhaitaient emprunter demandaient dans la plupart des cas l'autorisation à l'Etat. Par ailleurs les prêts accordés étaient qualifiés de spécifiques = ils n'étaient accordés que pour réaliser un équipement précis. Cad que la collectivité locale n'avait pas le droit d'utiliser librement le prêt accordé : emprunt encadré par l'Etat.

En 1976 : le groupe Caisse des dépôts et consignation a décidé de mener une expérimentation, il a proposé a des communes de + de 10 000 habitants des prêts globaux (prêts non encadrés). Il s'agissait d'accorder des prêts librement utilisables par la collectivité territoriale.
L'expérience est positive et le dispositif de prêt global a été généralisé en 1979. C'est le premier pas vers la responsabilisation des collectivités locales par le biais de la globalisation des prêts qui leur étaient accordés. 1er pas vers l'apprentissage de la gestion financière. Cette logique s'applique progressivement aux pays en développement.

b) Les subventions :

La globalisation des subventions a véritablement commencé en 1979 avec la création d'une nouvelle dotation (= subvention) qualifiée de dotation globale de fonctionnement. Le 3 janvier 1979 (même principe que pour l'emprunt).

Auparavant les subventions étaient accordées sous réserve d'appliquer les directives de l'Etat. Il accordait des dotations appelées subventions spécifiques sur la base d'un dossier remis par la collectivité locale pour expliquer ce qu'elle envisageait de réaliser avec cette dotation alors l'Etat décidait soit de refuser la dotation soit de l'accorder. S'il l'accordait, la collectivité ne pouvait l'utiliser que pour financer l'opération d'équipement qui figurait sur le dossier. Cette situation était totalement responsabilisante pour les collectivités locales.

Cette situation soulevait beaucoup de problèmes. On a commencé à concevoir une dotation sous la forme d'une somme globale et dépendant de critères objectifs :
- la capacité financière de la collectivité locale
- le nombre d'habitant
- la longueur de la voierie
- le nombre de logements sociaux

 sur cette base s'est crée une dotation globale de fonctionnement. Il s'agit d'une subvention utilisable librement par les collectivités locales pour fixer ces dépenses de financement.

c) Les impôts

A partir de 1980 les collectivités locales ont vu leur autonomie de gestion s'accroître avec la possibilité qui leur est alors donnée de voter librement le taux des 4 principaux impôts locaux. Loi du 10 janvier 1980 qui leur accorde cette possibilité. 1 premier pas est alors franchi vers l'autonomie fiscale des collectivités locales. Les collectivités locales ne peuvent pas créer ou supprimer d'impôt. En vertu de l'art 34 de la constitution, ce pouvoir appartient au parlement. Mais la loi de 1980 permet aux collectivités de choisir :
- Taxe professionnelle : payée par les Entreprises, taxe sur leurs équipements
- taxe d'habitation : par les propriétaires ou les locataires sur l'appartement occupé
- taxe foncière sur terrains bâtis :
- taxe foncière sur terrains non bâtis :

 ces 4 impôts locaux rapportent 90% des revenus de tous les impôts locaux .

Ccl : avec la globalisation des prêts et subventions d'une part et d'autre part la possibilité de voter des taux d'imposition, les collectivités locales sont entrés dès le début des années 1980 dans la logique de responsabilisation financière. Logique d'autonomie financière

 ère de responsabilisation des élus locaux.

B) La poursuite du processus de responsabilisation financière des collectivités locales, s'est poursuivie par une grande réforme en 1982 et 1983 qui a institué la décentralisation.


a) les grandes caractéristiques de la réforme.

La réforme des lois de 1982-1993 a eu 5 caractéristiques essentielles :

- un nouveau partage des compétences entre l'Etat et les collectivités locales : L'Etat s'est désengagé sur les collectivités locales et leur a transféré un certain nombre de fonctions qu'il exerçait jusqu'alors (ex : matière d'urbanisme). Mais il leur a en même temps transféré des charges
- des impôts d'Etat sont transférés aux collectivités locales pour leur permettre d'assumer leurs nouvelles fonctions.
- Des dotations sont également crées pour permettre aux collectivités locales d'assurer leur nouvelles fonctions. Il s'agit de la dotation générale de décentralisation.
- Les subventions d'investissement qui étaient jusqu'alors spécifiques sont globalisées (les subventions d'investissement sont des subventions destinées à financer les équipements de la collectivité locale, ex : des routes).
- Ont été créées des juridictions chargées de contrôler à posteriori les opérations financières des collectivités locales : chambres régionales des comptes.

b) La monté en puissance du pouvoir financier local

Les nouvelles fonctions que doivent assurer les collectivités locales à partir des 80's vont avoir un effet mécanique sur les dépenses et les recettes de ces collectivités locales. Elles vont très rapidement augmenter.
Les finances locales : le montant total des budgets locaux (cad des dépenses) représentent aujourd'hui la moitié du budget de l'Etat (150 milliards d'euros). Collectivités locales réalisent 75% des équipements publics civils.
Collectivités locales avt lois de décentralisation ne réalisaient que 10% des équipements publics. Collectivités locales emploient près d'1,8 millions de fonctionnaires. Dettes des collectivités locales représentent environ 10% de la dette publique (110 milliards d'euros, dette publique 1200 milliards d'euros). Impôts locaux représentent 5% du PIB.

c) La crise financière de l'Etat : le déclencheur de la décentralisation financière

Décentralisation du début des années 80 en France, mais aussi dans bcp de pays de l'OCDE, a constitué une réforme en profondeur de l'Etat. C'est une tendance lourde qui s'est développée au niveau international. Cela se poursuit en Afrique en Amérique du Sud, pays de l'Est et en Asie. Décentralisation est considérée partout à la fois comme le moyen pour mieux contrôler les fonds publics pour lutter contre la corruption ainsi que pour contribuer au développement économique et social des pays. L'Etat dans les pays développés a connu une réforme en profondeur à partir des années 1982-1983.
Par exemple la société française est passée d'une organisation hyper-centralisée à une société où des initiatives pouvaient être prises par les collectivités locales. On les a responsabilisées en supprimant les contrôles a priori de l'Etat sur les collectivités locales et en les remplaçant par des contrôles a posteriori (notamment exercé en matière financière, par les chambres régionales des comptes).
Décentralisation a été une réponse à la crise financière de l'Etat.

d) le pouvoir financier local n'est pas un pouvoir homogène

- Les finances locales sont constituées par les recettes et les dépenses de 36 600 communes 100 départements et 26 régions. Chacune de ces collectivités locales est dotée de l'autonomie budgétaire.
- 500 000 élus communaux
- 3800 élus départementaux (conseillers généraux)
- 1700 élus régionaux
- 3200 communes ont moins de 1000 habitants
- 1000 communes ont moins de 50 habitants
- 36 communes ont plus de 100 000 habitants

90% des communes ont moins de 1000 habitants.

Département de la lozère : 75 000 habitants
Département du Nord : 2,5 millions d'hab.

- Régions :
île de France 11 millions
Limousin : 700 mille

L'autonomie accordée aux collectivités territoriales les a conduite à créer de nouvelles structures pour réaliser de nouvelles opérations.
- Se sont organisées en groupement de communes pour gérer les services publics
- création de sociétés d'économie mixte locales (réunissent Kx privés et publics, notamment pour réaliser des opérations en matière d'urbanisme).
- Collectivités locales se déchargent sur des associations : actions culturelles sportives ou sociales.
- On appelles ses institutions gravitant autour des collectivités locales : satellites de la collectivité.

La prolifération des ces satellites traduit le foisonnement des initiatives par le secteur local, mais une telle situation exprime également le démembrement du secteur local qui délègue à d'autres institutions toute une partie de ses fonctions. Cela a pour conséquence une complication et une opacité du secteur local, et difficulté à suivre le parcours des fonds publics. Cela a également pour conséquence une fragilité du secteur local. Car il suffirait que l'un des acteurs importants de ce secteur se trouve en difficulté pour que tout le réseau soit concerné par ces difficultés (effet systémique).


C) acte II de la réforme des finances locales

1) Révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Concerne art 72 de la constitution : libre administration des collectivités territoriales.

Avt son changement :
« Les collectivités territoriales s'administrent librement ».
Mais s'administrer librement sur le plan financier ce n'est pas clair du tout.

La révision constitutionnelle a donné un fondement financier au principe de libre administration des collectivités locales.

Selon le nouvel article 72-2 :
« la libre administration des collectivités territoriales est garantie par des ressources dont celles-ci peuvent disposer librement. Elles peuvent recevoir toute ou partie des impositions de toute nature. La loi peut les autoriser à en fixer le tôt et l'assiette (règles d'imposition) dans les limites qu'elle détermine ».

Avec ce texte on a un encrage du principe de libre administration dans l'autonomie financière des collectivités territoriales.

- collectivités territoriales ont la possibilité de recevoir le produit des impositions
- les recettes fiscales + autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter pour chaque catégorie de collectivité (région, département, commune) une part déterminante dans l'ensemble de leur ressource
- tout transfert de compétence entre l'Etat et les collectivités territoriales doit être compenser financièrement par l'Etat


2) loi organique du 29 juillet 2004

Elle précise les dispositifs de la révision constitutionnels
a) en ce qui concerne les catégories de collectivité territoriales concernée

L'autonomie financière est garantie pour les communes, les départements et régions. Reconnue non pas à chaque collectivité territoriale mais à leur catégorie.

b) notion de ressource propre

- le produit des impôts
- du domaine des collectivités territoriales
- des redevances
- produits financiers
- dons et legs

Ne sont pas inclus dans cette catégorie :
- les emprunts
- subventions versées par l'Etat
- part déterminante : il s'agit du rapport entre le montant des ressources propres et la totalité des ressources excepté l'emprunt
- cette part ne peut pas être inférieure pour chaque catégorie au niveau qui était le leur en 2003


c) le parlement est informé chaque année du niveau d'autonomie financière des différentes catégories (régions, Département, communes) de Ct

Le gouvernement remet au parlement un rapport qui fait apparaître le degré d'autonomie financière de chaque catégorie.
Dans le cas où les critères d'autonomie financière (niveau 2003) ne serait pas réalisés des dispositions devraient être prises dans le cadre d'une loi de finance pour régulariser la situation de la catégorie concernée. Attribution de plus de financement propre.

II) la réforme des finances de l'Etat et la responsabilisation des acteurs publics nationaux

(cf loi organique d'août 2001). On l'appelle la LOLF. Cela concerne une réforme du droit budgétaire de l'Etat. Elle s'applique depuis 2006. Ce n'est pas une simple réforme technique. Elle a pour conséquence une transformation de l'organisation administrative et politique de notre société. (derrière une réforme budgétaire est une réforme de l'Etat).


Il s'agit d'une transformation qui se caractérise par un rapprochement de la culture financière publique et de la culture financière privée. Avec cette réforme on passe d'une logique de moyen, à une logique de résultat qui consiste à fixer des objectifs à l'administration, à lui donner des crédits et à évaluer ensuite si les résultats ont été atteints.

La logique de moyen donne lieu à un budget de moyen, il est uniquement utilisé pour vérifier si les crédits ont été régulièrement distribués. La logique de résultat donne lieu à un budget de résultat, dans ce cas non seulement le contrôle de régularité est effectué mais en plus on évalue si les objectifs fixés au départ ont été atteints.
Avec cette réforme on est entré dans « une culture de la performance ».

A) Les raisons de la réforme

1) Un environnement théorique nouveau

Le texte abrogé dps la réforme est une ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle était le texte de base du droit budgétaire de l'Etat. Elle avait été prise dans un contexte Keynésien, où prédominait vision interventionniste et centralisatrice de l'Etat.
Cette ordonnance s'est trouvée confrontée à un environnement bcp plus libéral classique (cf section précédente) dans lequel des conceptions inverses ont souvent prédominés les réalités du moment ont profondément changé dps 1959 :
- renouveau du libéralisme économique classique
- de la confiance dans le marché économique
- une remise en question de l'Etat comme stabilisateur de l'économie
- critique de l'impôt et de la dépense publique
- valorisation de l'entreprise
- valorisation des méthodes de gestion de l'entreprise




2) Une crise financière de l'Etat

Elle a découlé de la crise éco de la fin 1970  effet déclencheur sur les réformes. L'argent public est devenu rare et l'on a commencé au sein de l'Etat, à se partager la pénurie. Il devient nécessaire de maîtriser les dépenses et, par ailleurs, on ne peut pas augmenter les impôts, compte tenu de la pression fiscale déjà élevée (environ 45% du pib). ON en déduit très rapidement qu'il convient de trouver les méthodes pour mieux gérer le secteur public. Souci de contrôler la gestion publique. On se préoccupe de gérer plus efficacement le secteur public

B) Raisons de la réforme (LOLF)

On a constaté au cours des années 1980 un changement de mentalité, un autre regard de l'opinion public concernant les finances publiques. Les citoyens veulent savoir comment est dépensé leur argent (le produit fiscal).

- Notion de redissions des comptes.
- Les hommes politiques ont pris le relais de l'opinion  volonté des parlementaires d'accroître leur pouvoir financier (augmenter leur capacité d'initiative en matière budgétaire ; Réclame la possibilité d'évaluer l'exécution du budget (contrôler par eux même l'utilisation de l'argent public)
- Le prolongement du processus de modernisation de la gestion public (la réforme budgétaire de l'Etat se situe dans le prolongement de la réforme des finances locales qui s'est développée à partir de la fin des années 1970).
- Le poids de l'environnement international : la mondialisation a pour conséquence une certaine harmonisation des normes budgétaires et comptables des Etats. Des institutions internationales tel que le fond monétaire international ou encore l'OCDE proposent aux Etats des normes standard de gestion. Par ailleurs l'UE oblige également les Etats à gérer leur finance de manière plus sincère et plus efficace (cf Sec 6).

C) Philosophie de la réforme

La réforme intègre une logique politique et une logique économique. En effet sont associés deux types de culture :
- culture politique démocratique : elle a pour fonction de renforcer le pouvoir financier du parlement
- culture économique de gestion : objectif de développer au sein de l'Etat une capacité d'expertise technique en matière de gestion et d'évaluation des performances du secteur public.

1) l'axe politique

La LOLF confère une grande clarté à la présentation du budget de l'Etat. Il devient lisible. Il se présente sous la forme de grands objectifs. Qui sont eux-mêmes déclinés en sous objectifs également subdivisés en objectifs secondaires. Les crédits sont attribués pour la réalisation de ces objectifs.
Les grands objectifs sont des missions divisés en objectifs appelés programmes divisés en actions.

Les informations transmises au parlement ont été considérablement augmentées.

Le pouvoir d'initiative des parlementaires a été accru.

Enfin la LOLF institue au profit du parlement un pouvoir de contrôle et d'évaluation de l'exécution du budget.


3) Axe économique

La logique de gestion qui est développée par la réforme budgétaire insiste sur la nécessité d'une transparence des comptes publics. Elle insiste sur le fait qu l'on ne peut pas gérer efficacement dans l'opacité.
Transparence est un facteur de démocratie et de bonne gestion.

La LOLF institutionnalise la une pratique courante dans les entreprises qui est celle du contrôle de gestion. Elle fait par ailleurs de la performance un critère essentiel de la bonne gestion.

Elle s'appuie sur la responsabilisation des décideurs et des gestionnaires.


D) Les acteurs à l'origine de la réforme

La réforme est d'initiative parlementaire. A la différence de ce qui avait eu lieu dans le passé où les textes financiers avaient pour origine le pouvoir exécutif, ce sont les parlementaires qui ont déclenchés la réforme de 2001.
Le déclenchement du processus a eu lieu avec la mise en place en oct 1998 d'un groupe de travail réunissant, à l'initiative du psdt de l'assemblée nationale (Fabius), a été chargé de réfléchir sur l'efficacité de la dépense publique et sur le contrôle parlementaire en matière financière. Le rapporteur de ce groupe était alors le député Migaud (actuel président de la commission des finances de l'assemblée nationale).

Le 16 mars 2000 au cours d'une intervention télévisée le premier ministre de l'époque Lionel Jospin s'est déclaré favorable à une réforme du droit budgétaire de l'Etat. De l'ordonnance du 2 janvier 1959.
Le gouv et l'assemblée N se sont trouvés d'accord pour réformer le droit budgétaire de l'Etat.
Didier Migaud alors rapporteur qui était alors rapporteur gnl de la commission des finance de l'AN, dépose le 11 juillet 2000 une proposition de loi ayant pour objet la réforme du droit budgétaire de l'Etat.
Une commission spéciale chargée d'examinée cette proposition de loi est installée par le président de l'assemblée nationale le 19 oct 2000.

Loi doit être examinée par le Sénat présidé par Alain Lembert. Commission des finances du Sénat se place immédiatement dans une logique constructive. Le Sénat (pourtant à droite) ne s'oppose donc pas à la réforme. Ils choisissent de proposer des amendements au texte.
 loi fait l'objet d'un consensus fort (des institutions et des partis). Elle est votée dans les même termes dans les deux assemblées.


La mise en œuvre de la réforme (par la droite)  création d'une direction spécifique au sein du ministère des finances. Elle s'appelle direction de la réforme budgétaire.
Elle a piloté la mise en place de la réforme budgétaire. Cette direction fut dissoute le premier janvier 2006. C'est la première fois qu'une administration est supprimé une fois qu'on a plus eu besoin.
 création de la direction générale de la modernisation de l'Etat. Elle se partage et la mise en œuvre de la réforme budgétaire avec la direction du budget.


Section VI : les facteurs internationaux et la mondialisation de la culture de la performance

Dps la fin des années 1970 : idée qu'il convient de privilégier le marché économique et que le secteur public doit prendre modèle sur l'entreprise pour se gérer : Nouvelle gestion publique.

Cette conception figure dans le traité instituant les communautés européennes. On la retrouve notamment à l'article 98 :
« les Etat membres de la communauté agissent dans le respect d'une économie de marché ouverte où la concurrence est libre ».
Il s'en suit que les institutions publiques sont conduites à adopter une culture de gestion. Il faut souligner les contraintes liées à la mondialisation : concurrence fiscale entre Etats.

Les finances publiques sont particulièrement concernées par la mondialisation des économies. Globalisation des échanges influe aussi bien sur les politiques budgétaires des Etats que sur celles concernant la fiscalité ou l'emprunt.

Csq : il se développe des pratiques budgétaires communes. Des standards de gestion communs au niveau international.

I) la mondialisation et la prise de décisions fiscale des Etats

La concurrence qui se développe au niveau international entre Etat afin d'attirer les capitaux et les entreprises, s'est largement polarisée sur la fiscalité. Cela a conduit de très nombreux pays dans le monde au cours des années 1980 à réduire leur taux d'imposition sur les résultats des sociétés (à l'époque la France imposait les bénef à 50%).

De ce fait les politiques fiscales menées par les différents Etats finissent souvent par se ressembler  interdépendance des économies a pour csq le développement de logiques fiscales semblables et finit par conduire à une limitation des marges de manœuvres en matière fiscale.

II) la mondialisation et la bonne gestion financière publique

Le phénomène de standardisation des méthodes de gestion du secteur public ainsi que des règles budgétaires s'est développé au niveau international dps une douzaine d'années. Le modèle de gestion qui domine actuellement est le modèle anglo-saxon. Ce modèle transpose les techniques de gestion de l'entreprise aux méthodes de gestion de l'administration publique. Il se fonde principalement sur la responsabilisation des administrations publiques dans l'utilisation de leurs moyens humains et financiers.

Tout en leur faisant obligation de remplir un certain nombre d'objectif et de rentabiliser leur action. Au total l'objectif général poursuivi par les Etat consiste à maîtriser les dépenses publiques et parvenir à terme à présenter des budgets en équilibres ou excédentaires.

A) consensus de Washington

J. Williamson voulu en 1989, qualifier les différentes propositions qui selon lui semblaient faire l'unanimité parmi les économistes et les organisations internationales situées à Washington. Liste de 10 recommandations pour assainir l'économie des Etats en difficulté  consensus de W.
Résumé des propositions faites par des institutions telles que la banque mondiale, le fond monétaire international ou encore le département du trésor américain. Il s'agit de propositions pour réduire la pauvreté et favoriser la croissance dans les pays en développement.

- instituer au sein des Etats une discipline budgétaire visant à réduire les déficits
- orienter les dépenses publiques vers une répartition équitable et en faveur des plus défavorisés
- réformer la fiscalité en instituant des bases d'imposition larges et des taux d'imposition faibles
- Libéraliser les tx d'intérêt et les marchés financiers
- Créer un tx de change stable
- Libéraliser le commerce
- Abolir les barrières douanières
- Privatiser les entreprises publiques
- Déréglementer
- Orienter les dépenses publiques vers la croissance économique et protéger le ppté privée


B) Normes budgétaires proposées par le fond monétaire international

Institution créer à la fin de la seconde guerre mondiale. Obj est de réguler le système monétaire international. Il s'agissait de surveiller les évolutions de ce système monétaire pour éviter les problèmes. Cette fonction d'harmonisation et de régulation internationale fait partie de la « surveillance multilatérale internationale ».
FMI est rattaché à l'ONU en tant qu'institution spécialisée : elle regroupe la quasi-totalité des Etats dans le monde. Sa fonction est centrée sur les politiques monétaires ainsi que sur l'aide aux pays en développement. Hors cette fonction s'est étendue maintenant aux procédures et aux politiques budgétaires des Etats. Cette nouvelle conséquence concernant les politiques monétaires s'inscrit dans la « nouvelle gouvernance » ou les nouvelles régulations : nouvelle forme que prend la surveillance multilatérale internationale
 Institue dans les Etats des dispositifs de gestion destinés à les amenés à se responsabiliser en matière budgétaire.
Un des éléments clé de ce dispositif consiste dans la transparence des finances publiques. Il s'agit pour la FMI. D'inciter les Etats à réorganiser leur modalités de gestion des fonds publics en intégrant dans leur pratique ou dans leur législation des standards de gestion internationaux.

Les standards du FMI.
Il a publié en 1998 un code de bonne conduite en matière de gestion appelé code de transparence budgétaire. Il expose ce que le FMI appelle les bonnes pratiques en matière de gestion publique.
La diffusion de ce code (de la transparence budgétaire) a pou objectif de faire en sorte que les Etats se conforment à une discipline budgétaire commune, qu'ils utilisent des dispositifs budgétaires et des principes financiers communs. Toutefois le fond monétaire international ne peut que proposer aux Etats d'adopter le code de bonne conduite.
Beaucoup d'Etat ont signé la charte et par csq ont acceptés d'introduire les normes proposées dans leur droit et pratique interne (dans la LOLF en fr).

Ce code est organisé autour de 4 grands principes :
- la clarté des compétences (les règles doivent être claires, responsabilité bien définies. Ex : responsabilité respectives et les rapports du secteur public et privé) cette séparation stricte condamne implicitement l'économie mixte. Les compétences au sein du secteur public : compétences respectives entre l'Etat, les collectivités territoriales (dpt communes et organismes de sécu sociales). Fonctions du gouv et du parlement biens séparées
- les info financières largement diffusées : aux décideurs politiques et aux citoyens
- transparence des procédures et pratiques budgétaires cad les objectifs doivent apparaître de manière parfaitement lisible. Situation financière de l'Etat doit être régulièrement publiée (situation de l'endettement. Ecart entre prévision et exécution.
- Institutions de contrôle externe des comptes publics doivent être mis en place qui contrôle la régularité de comptes publics, d'autre part de certifier la sincérité de ces comptes publics. En France cette institution s'appelle la cour des comptes.

D'autres normes sont proposées par d'autres institutions

C) Les normes de comptabilité publique proposées par le comité secteur public de la fédération internationale des comptables



FIC (crée pour établir les normes comptables concernant les entreprises). Propose ses normes dps 1996 :
Ex : Etats devraient mettre en place une comptabilité calquée sur le modèle de l'entreprise. CE modèle a été mis en place en France dps 2006.

Normes budgétaires proposées par l'OCDE : code de bonne conduite en matière de gestion publique. Il comporte 3 parties :

a. documents budgétaires

_ budget doit couvrir l'ens des dépenses et des recettes
_ projet de budget doit être remis par le gouv au parlement suffisamment tôt pour que celui-ci ait le temps de l'examiner
_ il doit être adopté avant la fin de l'année budgétaire
_ doit présenter les évolutions probables des dépenses et des recettes pour les deux années à venir

- un rapport préalable au budget doit être institué : ce rapport présente les objectifs budgétaires et économiques à long terme du gouvernement
- rapports mensuels doivent être produits décrivent l'exécution du budget pour le mois qui s'est écoulé
- rapports en milieu d'année
- rapport produit en fin
- rapport produit avt les élections

b. informations particulières

Les principales hypothèses économiques. Le taux de croissance, mais aussi le taux de chômage du pays ou encore le taux d'intérêt des emprunts.

Le coût estimé des allègements fiscaux
Coût estimé de la dette,Tx d'intérêts des emprunts contractés et durée de remboursement du K emprunté.


c. Sincérité budgétaire

Le rapport de fin d'année doit être vérifié par une institution supérieure de contrôle. Et donner lieu à un constat transmis au parlement. Tous les rapports doivent être mis à disposition du public.

Ministre des finances doit faciliter la compréhension du processus budgétaire (cyber-budget sur le net).


D) Recommandation de la banque mondiale sur le moyen terme (3 ans)



C'est le cadrage des dépenses à moyen terme. CDMT
Après la première année on modifie éventuellement le programme en fonction de la situation nouvelle et des évènements qui ont pu se produire. On qualifie ces programmes de « programmes glissants ».

Inciter à la décentralisation financière des Etats.

E) Partenariat entre bq mondiale, commission europ, GB, norvège, fr, suisse et FMI


Il a pour objectif de définir un cadre permettant de mesurer la performance de la gestion des finances publiques. Cette institution propose une batterie d'indicateur. Qui permettent d'apprécier la + ou – bonne qualité de la gestion publique.











III) Le poids des structures régionales internationales sur les transformations des systèmes financiers public nationaux


Le poids de l'UE


I) L'encadrement de la politique financière des Etats par le droit communautaire


a) les critères de convergence

Traité de Maastricht (7 février 1992), ses dispositions ont été reprises à l'article 104 du traité instituant les communautés européennes.
2 critères de convergences essentiels :
- limite le déficit public des Etats : (somme algébrique des résultats concernant, au sein d'un Etat, les finances de l'Etat, des collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale ». Rapport entre le déficit public et le PIB ne doit pas dépasser 3% ; en 2006 il était de 2,5%
- limite la dette publique des Etats : dette de l'Etat, des collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale, total de l'encourt de la dette ; du K restant à rembourser (1200 milliards d'euro). Le rapport entre la dette publique et le PIB ne doit pas dépasser 60%. En 2006 on était à 60,4%.

Selon l'article 104 :
« Les Etats membres évitent les déficits excessifs ». Il est également mentionné que « la commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montent de la dette publique dans les Etats membres ». « Elle examine si la discipline budgétaire a été respectée. »

Espagne dégage un excédent budgétaire.

b) Pacte de stabilité et de croissance

• Pour quoi faire ?

Objectif est de faire en sorte que les politiques financières et économique développées dans le cadre de la zone euro soient suffisamment cohérentes. On veut que les politiques menées par chaque Etat concourt à consolider la situation de chacun d'eux afin que la banque centrale européenne soit en mesure de maintenir des conditions monétaires favorables au développement de l'économie. ON veut éviter que des problèmes financiers internes à un Etat rejaillissent sur les autres Etats de la zone.
Tous les pays de l'union européenne ne possédant pas un rythme d'extension économique identique il est nécessaire d'adopter dans chaque cas, des politiques financières faisant en sorte que la zone elle-même affectée par des problèmes d'un Etat.
Cette coordination a été mise en œuvre par le pacte de stabilité, il renforce la discipline budgétaire prévue par les critères de convergence. En effet le pacte a pour effet de conduire les Etats à atteindre l'équilibre budgétaire voire même de dégager un excédent budgétaire.
C'est la résolution du conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance d'Amsterdam de 1997 qui a introduit cette logique.

• Les modalités

Selon la résolution du 17 juin 1997 : « il convient de veiller à ce que les politiques budgétaires nationales viennent à l'appui des politiques monétaires axées sur la stabilité. L'adhésion à l'objectif qui consiste à parvenir à une position budgétaire saine : proche de l'équilibre ou excédentaire, permettra à tous les Etats membres de faire face aux fluctuations conjoncturelles normales »

- prévoit que les Etats doivent présenter chaque année une programmation budgétaire (les dépenses, le déficit...) à moyen terme
- le conseil des ministres européen peut émettre des recommandations à chaque Etat au moment de l'examen des programmes. En cas de déficit excessif, des sanctions financières pourraient être prises (mais marge d'appréciation au cas par cas est toujours venues).


II) Les points essentiels de la logique financière européenne

a) la globalisation des finances publiques

Le droit de l'union économique et monétaire considère les finances publiques comme un ensemble qui comprend les finances de l'Etat, des collectivités territoriales et celles des organismes de sécurité sociale. (450 sécu soc, 180 coll terr, 430 Etat)

Selon l'article 2 sur la procédure concernant les déficits excessifs (annexé au traité des communautés européennes) : « on entend par public ce qui est relatif au gouvernement en général, c'est-à-dire aux administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale

b) La qualité de la gestion budgétaire

Le droit de l'Union Economique et monétaire impute au sein des Etats des pratiques de bonnes gestions financières (art 274 du traité) qui concerne le budget de la communauté est également présent dans les textes concernant l'Union économique et monétaire. Cet objectif recherche à ce que les Etats se rapprochent d'une position financière équilibrée et développent des pratiques de programmation de leur finance publique.


c) la transparence financière

Cette obligation figure dans les textes communautaires. Selon le point 13 des considérants du règlement du conseil du 7 juillet 1997 :
« dans l'intérêt de la transparence et pour permettre au débat public de s'inscrire de s'inscrire dans un contexte concret, il convient que les Etats membres rendent publics leur programme de stabilité et leur programme de convergence ».

Qqs résultats pour 2006 :

France :
Déficit : 2,5% du PIB
Dette : 64% du PIB
Dépenses publiques : 54% du PIB (le plus élevé d'Europe)
Sa croissance : 2%


Angleterre


Allemagne

Déficits les plus élevés par rapport au PIB :
Hongrie : déficit : 9,2%
Italie : 4.4
Pologne : 3,9
Portugal : 3,9
Slovaquie : 3,4

Certains pays ont dégagé un excédent :
Danemark : 4,2%
Finlande : 3,2%
Estonie : 3,8%
Bulgarie : 3,3%
Irlande : 2,9%
Suède : 2,2%
Espagne : 1,8%

Pays-Bas : 0,6%
Lettonie : 0,4%
Belgique : 0,2%
Luxembourg : 0,1%

En ce qui concerne la dette :

Estonie : 4,4%
Luxembourg : 6,8%
Lettonie : 10%
Roumanie : 12,4%

Les structures régionales en Afrique


Les système financiers publiques des pays d'Afriq ont subit plsieurs influence

Afrique francophone a subit l'influence des règles budgétaires fçaises, la plupart de ces Etats appliq d'ailleur les règles fixées ds le cadre de l'ordonnance du 2 janv 1959
Pays subissent aussi influence des bailleurs de fond càd des institution internationales qui aident les pays en devt comme par exemple la Bq mondiale ou l'UE

Par ailleurs certains pays nottament les pays d'Afriq de l'Ouest on institué un dispositif semblable à celui de l'UE que l'on appel « l'Union Economique & Monétaire Ouest africN »

1. « l'Union Economique & Monétaire Ouest africN »

présentation

UEMOA a été crée par un traité signé le 6 janv 1994 par le Bénin, le Burkin Faso, la cote d'Ivoire, le Mali, le Niger, le Sénégal, Togo. La Guinée Bissau a adhéré en 1997. L'UEMOA a pr mission & pr obj l'unification des espaces éco Naux & l'harmonisation des politiques budgétaires des Etats membres. L'UEMOA a tenté d'harmoniser & de faire converger les politiq budgétaire & fiscales de ces Etats, il a été institué ds le cadre de l'UEMOA une cours des comptes, une Bq cent des Etats de l'Afriq de l'Ouest ainsi qu'une Bq Ouest africN de devt
L'UEMOA a également comme l'UE fixée un certain nbr de critères de convergences. L'obj est d'éliminer les déficits publics excessifs

Exemples de critères de convergences : en ce qui concerne la dette publiq le tx a ne pas dépasser est de 70% du PIB, tx de pression fiscales ( il doit ê supérieur à 17%)

Depuis une réunion de juillet 2005, lUEMOA a entreprie une révision des directives concernants l'org° budgétaire des Etats, cette révision tend a inscrire le droit budgétaire des Etats membres ds le cadre d'une logiq de résultat

2. la communauté économiq des Etats de l'afriq de l'Ouest : CEDAO

les pays de l'UEDAO sont aussi membres de la CEDAO. La CEDAO regroupe tous les Etats de l'afriq de l'ouest càd en dehors des pays de l'UEMOA il faut aujouter le Cap Vert, le Ghana, le Libéria, le Nigeria...

La CEDAO a été crée au Nigeria le 28 mai 1975, sa mission est de promouvoir la coopération & le devt de l'activité éco, l'obj est d'assurer la libre circlation des personnes & des biens, il s'agit dc de mettre en place un marché commun pr l'afriq de l'Ouest, l'obj est aussi de crée une union monétaire

NB : il existe d'autres zone de ce type tel que :
la Communauté éco & monétaire de l'afriq centrale (CEMAC)
le marché commun de l'Est & du sud de l'afrique qui comprend l'Angola, le Burundi, Madagascar, Kenya















































Chapitre II :
Le management de l'entreprise : modèle de la nouvelle gestion publique

C'est à la fin des années 1970 que la nouvelle gouvernance de la gestion des finances publiques a commencé à se développer.

Le processus a commencé avec les collectivités locales. S'est poursuivi avec la réforme des institutions financières de l'Etat. Ces évolutions se sont faites en prenant pour modèle les outils de gestion utilisées par les entreprises.

Section I : le gouvernement de l'entreprise comme modèle de la gouvernance financière publique

I) La théorie de l'agence

Dans la conception anglo-saxone de la gouvernance des entreprises est censée s'exercer sur des entreprises considérées comme un ensemble de rapports contractuels. Le contrat est la base du fonctionnement de l'entreprise.

Le décideur et le gestionnaire (employé) appelé un agent s'engagent mutuellement et cela dans une logique de performance. L'agent est mandaté pour réalisé un objectif et il dispose d'une délégation de pouvoir pour atteindre le résultat fixé. L'agent est donc relativement autonome et il sera évalué sur les résultats obtenus.
L'agent doit produire un rapport de performance.

Le décideur doit faire en sorte qu'une fois le contrat signé, l'agent respecte ses engagements. On dit qu'il y a un risque d'aléas moral. Le décideur prévient cela par incitation financière et par un dispositif de surveillance.


II) Rapprochement de la gestion publique et de la gestion privée

Cela conduit le secteur public à adopter avec les citoyens un rapport de type fournisseur  clients.
Ce genre de relations est à la source de transformations très importantes concernant les relations administrations administrés.
Les pays anglo-saxon ont dps de nombreuses années transformés les administrations classiques en agence.

Agence : mode de fonctionnement et une organisation proche de celle de l'entreprise. Elles sont autonomes et fixent leurs objectifs de manière contractuelle avec l'Etat.
D'autre part à tous les niveaux du secteur public sont placés des gestionnaires responsables de leur service et des résultats qui leur ont été fixés.

C'est ce modèle qui se développe partout dans le monde.


Section II : Application du modèle de l'entreprise à la gouvernance financière publique

I) pilotage de la gestion

le secteur public est maintenant gérer par des responsables qui possèdent détiennent une autonomie de gestion de leur crédit bcp plus importante qu'autrefois. Elle leur est accordée afin qu'ils puissent réaliser de la manière la plus efficace possible les objectifs qui leur ont été fixés.
 la gestion publique est actuellement orientée vers une gestion par la performance

A) la chaîne de responsabilité des gestionnaires

1) globalisation et fongibilité des crédits attribués aux gestionnaires.

Des crédits globaux sont attribués aux gestionnaires des administrations de l'Etat. Ils sont librement utilisables par les gestionnaires pour réaliser les objectifs qui leur sont fixés.
Ces crédits sont fongibles (qu'on peut remplacer les uns par les autres) : Le gestionnaire à la possibilité de modifier la destination initiale des crédits s'il juge que c'est une solution plus efficace pour atteindre le résultat qui lui a été fixé.

Toutefois le gestionnaire ne peut pas transférer des crédits d'investissement ou de fonctionnement pour augmenter les dépenses de personnel. Mais l'inverse est possible  Fongibilité est asymétrique.

 grande autonomie de gestion pour responsables des administrations de l'Etat.
Contre partie de cette autonomie : rendre compte des résultats qu'il a obtenu. Elle est sanctionnée.

2) les responsables de programmes :

un Responsable de Programme est désigné au sein de chaque ministère pour réaliser le programme, pour atteindre l'objectif fixé par le programme.
- peuvent avoir en charge plusieurs programme
- hauts fonctionnaires
- directeurs d'administrations centrales
- 80 responsables de programmes pour 170 programmes
- Doivent atteindre l'obj fixé par le programme et produire ce que l'on appelle un projet annuel de performance
Il est présenté au parlement avec les documents qui sont annexés au projet de loi de finance.

Les responsables de programme s'engagent sur des objectifs. Possibilité d'utiliser librement leur crédit pour réaliser ses objectifs (crédits globaux et fongibles).
Mais obligation de rendre des comptes  Ils seront jugés sur les résultats obtenus (cad mise en place d'un contrôle a posteriori).

RP, une fois son exercice budgétaire écoulé (au bout d'une année civile), doit rendre un rapport annuel de performance.

RAP est annexé au projet de loi de règlement (c'est un doc budgétaire qui décrit les opérations réalisées au cours de l'exercice budgétaire).

3) BOP et UOP

RP désigne un responsable pour chaque BOP : celui-ci doit atteindre son obj et rendre des compte au REP.

Le gère librement les crédits mis à sa disposition, mais il s'engage auprès de son responsable de programme mais s'engage à respecter les résultats qui lui sont fixés. Ces objectifs sont déterminés dans le cadre d'une discussion entre le responsable de programme et celui du BOP  dialogue de gestion.

Responsable de BOP ont également la possibilité de diviser leur mission en plusieurs UOP (1 responsable pour chaque).
 chaîne de responsabilité dps le RP jusqu'au chef d'unité opérationnelle de programme.

4) le bilan des BOP

Analyse est faite des résultats obtenus on analyse les écarts entre les objectifs programmés. On évalue l'organisation mise en place, la manière de gérer mais également la pertinence des objectifs fixés et des moyens mis à la disposition des responsables.
 processus d'évaluation

B) la mise en cohérence du processus de gestion

le dialogue de gestion

ac la nouvelle chaîne de responsabilité encadré par ce nouveau dialogue de gestion  changement des rapports hiérarchiques verticaux traditionnels.
Fixation des moyens et obj à atteindre et indicateurs de résultats sont déterminés dans le cadre de dialogue.

A tous les niveaux les responsables se mettent d'accord sur les objectifs, sur les moyens disponibles, et la manière de piloter le BOP. Il se déroule entre le responsable de programme et le responsable de BOP, mais également le resp de Bop et le Resp d'UOP.

 moyen de mettre en cohérence les actions des différents responsables.

la fonction de cohérence attribuée au préfet

les crédits des ministères sont déconcentrés. La déconcentration de la gestion nécessite une mise en cohérence des actions au niveau des territoires

le préfet :
- donne un avis préalable sur les BOP
- s'assure de la cohérence du bop ac autres actions menées sur le territoire
- il veille au respect de la démarche de performance


II) Evaluation de la performance ac des indicateurs de performance

LOLF développe au sein de l'Etat une culture de résultat. Elle se substitue à la culture de moyen qui existait jusqu'alors.

Selon cette nouvelle culture la recherche de la performance est au centre des objectifs.
A chaque programme est associé des objectifs, et à chaque obj est associé des indicateurs de performance.
Ils figurent dans les projets annuels de performance.

l'engagement sur des objectifs et sur des indicateurs de performance

la stratégie d'un programme est définie par le responsable de programme avec son ministre (programmes sont toujours ministériels). Les missions peuvent être interministériels.
Cette stratégie va consister à sélectionner un nombre limiter d'objectif. Par ailleurs des indicateurs de résultats vont être définis et ces indicateurs serviront à mesurer si les objectifs ont été atteints.
A chaque indicateur est associé un objectif, une cible à atteindre dans un délai déterminé.

Ex : le programme de sécurité routière est doté d'un obj : réduire le nombre d'accidents et de personnes tués sur les routes. Cible à l'horizon 2010 est de limiter le nbre annuel de tuer sur les routes : 4255.
Programme gestion fiscale et financière de l'Etat : facilité d'impôt. Obj dt indicateur sert à mesurer le niveau des mises en œuvres des engagements. On prévoit comme indicateur opérationnel pour les services fiscaux 3 objec :
- réponse immédiate à chaque appel téléphonique ou à défaut un rappel du contribuable dans les 48h
- réponse au courrier en moins de 30 jours
- possibilité de recevoir sur simple demande les documents fiscaux dont le contribuable a besoin

obj doivent répondent à trois types de préoccupation :
- citoyen : efficacité socio économique (augmenter l'insertion professionnel des jeunes diplômés) ; indicateur : % ayant trouvé un emploi après obtention du diplôme
- usager : qualité du service rendu. Obj : accélération des décisions judiciaires. Ind : durée moyenne des décisions rendues
- contribuable : efficacité de la gestion, Obj : stabilisation des impôts indi : coût d'un impôt par contribuable.

Comité interministériel d'audit des programmes évalue la fiabilité et la pertinence des indi de performance. CIAP présidé par un inspecteur des finances et composé par des membres des différents corps d'inspection et de contrôle.

Contrôle de la performance par le parlement

Responsable de programme s'engage sur les objectifs ainsi que sur les indicateurs qui figurent dans le projet annuel de performance. Il doit ensuite rendre compte au parlement des résultats qu'il a obtenu et il le fait dans le cadre du rapport annuel de performance joint à la loi de règlement. Par conséquent les parlementaires ne débattent plus seulement sur les crédits comme ils le faisaient autrefois ( 2005), mais également sur les stratégies et les objectifs qui permettent de mieux gérer et mieux maîtriser l'efficacité de la dépense publique.

III) Comptabilité de l'Etat conçue sur le modèle de l'entreprise.

Comptabilité de l'Etat complètement transformé dps le 1er janvier 2006. Elle suit le modèle des entreprises.

Ac Comptabilité de Keynes : on enregistre entrées et sorties à la date de l'encaissement pour les recettes, et les dépenses à la datte du décaissement.
PB :b Encaissement et décaissements peuvent se produire à des dattes qui n'ont rien à voir ac l'année au cours de laquelle l'opération s'est réalisée d'audit.

Nouvelle gestion : on enregistre les opérations au titre de l'année à laquelle elle se rattache.
Etat produit chaque année un bilan ac un actif et un passif et un compte de résultat.
























Sous- Section II nouveaux enjeux de la nouvelle gestion publique


Chapitre I : une gestion financière publique équilibrée


Section I : notion de budget :

Budget est un acte de bonne gestion et un acte politique
Acte politique et démocratique

Bonne gestion :
- prévision chiffrée d'opérations envisagées pour l'avenir. Etat et collectivité publiques sont tenus de présenter chaque année un budget prévisionnel de leur recette et de leur dépense

acte politique :
- conçu par des décideurs et des représentants des citoyens.
- Son contenu exprime tjs des choix de sté


I) Lois de finance et budget de l'Etat

A) Définition

Budget est un acte de prévision et d'autorisation.

Prévision :
- des dépenses et recettes pour l'année civile à venir
- adoptés par assemblée représentative des citoyens et démocratiquement élus
en ce qui concerne les collectivités territoriales, c'est les différents conseils qui prennent les décision

acte d'autorisation :
- en adoptant le budget l'assemblée délibérante autorise la réalisation, l'exécution des dépenses et le recouvrement des recettes par l'exécutif de l'institution
- le budget constitue la traduction d'un partage de compétence de quasi-totalité des personnes publiques
- partage entre organe délibérant qui agit par voir d'autorisation et un organe exécutif qui a pour fonction de traduire concrètement les décisions de l'organe délibérant.
- Le budget est un acte-condition

La sanction de cette règle consiste si le budget n'est voté en temps voulu, dans l'impossibilité de continuer de payer les dépenses et à recouvrer les recettes.



B) Différence entre budget ou loi de finance :

D'un point de vue juridique les deux sont distingués.
Dps ordonnance de 1959 : distinction loi de finance et budget.

Cette distinction reprise par la LOLF du 1er août 2001.

Art 1er : « Les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ».
Art 6 : « ressources et charges budgétaires de l'Etat sont retracées dans le budget. Le budget décrit pour une année l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat. »

La loi de finance est un acte juridique :
- contient les dispositions financières présentées sous forme d'article. Comme toutes les lois. Elle contient des dispositions fiscales, ou encore des dispositions concernant les finances des collectivités locales.

Le budget est un document comptable :
- On y trouve le chiffrage des mesures prises dans le cadre de la loi de finance.


C) trois catégories de loi de finance

- loi de finance initiale :
première loi de finance de l'année :
elle est votée par le parlement d'ici le 31 décembre pour l'année suivante
LFI est obligatoire


- loi de finance rectificative :
appelées aussi collectif budgétaire. Précises ou changes certaines dispositions de la LFI.


- loi de règlement
Consiste à approuver les différences entre prévisions de la LFI et LFR et ce qui a été vraiment réalisé

II) budget des collectivités territoriales

chaque collectivité territoriale adopte son budget. 3 catégories :

- budget primitif
- budget supplémentaire et décision modificative
budget adopté en cours d'année pour modifier les choix effectués par le budget primitif (C LFR)


Section II les notions d'équilibres budgétaires


Il n'existe par de ppe, ni de règles juridique qui impose à l'Etat de présenter son B en équilibre si l'on entent par là un équilibre comptable des recettes et des dépenses.
Par contre, les collectivités locales sont tenues à cette obligation d'équilibre comptable. Il existe un débat très ancien entre économistes sur le sujet de l'équilibre budgétaire. CE débat a été réactivité, certains estimes que l'Etat devrait présenter un B en équilibre voire excédentaire.

I) Les conceptions théoriques

A) La notion libérale classique de l'équilibre budgétaire

La neutralité de l'Etat est indispensable pour un bon fonctionnement du marché économique, cela implique un équilibre stricte du budget.  Dépenses strictement égales aux recettes : ni excédent ni déficit.

Les déficits sont condamnés car ils doivent être financés et cela ne peut être fait que par deux moyens :
- Emprunt : alourdi les charges futures de l'Etat. On fait pesé le remboursement de cet emprunt sur les générations futures
- fiscalité (impôt) : il fait courir le risque de fausser la loi de l'offre et de la demande, et de capter une partie de l'épargne des épargnants qui aurait pu s'investir dans le circuit économique

excédents sont également condamnés car s'il y a excédent, ce sont des ressources privées qui ont été inutilement prélevées sous la forme d'impôts, ils n'étaient donc pas nécessaires.
Engagés des dépenses financées par cet excédent, mais que l'on ne pourra plus supprimer dans l'avenir et qu'il faudra reconduire.


B) la conception keynésienne

Elle ne met pas au premier plan l'équilibre comptable du budget. Ce qui est fondamental, c'est d'abord d'assurer l'équilibre général de l'économie,de faire coïncider l'offre et la demande, la production et la consommation.
Le budget de l'Etat est utilisé comme un instrument pour équilibrer le marché économique.
 le budget peut donc être excédentaire, déficitaire ou équilibré. Si cela s'avère nécessaire le budget pourra être voté en déficit au cas où il faudrait soutenir une demande insuffisante pour s'équilibrer avec l'offre.

Le budget de l'Etat est un moyen d'intervention économique.







II) les conceptions techniques


A) les notions de soldes budgétaires


Solde budgétaire des lois de finance est appelé solde prévisionnel. On parle alors soit d'un déficit prévisionnel ou d'excédent prévisionnel (celui de 2008 fixé à 41,7 milliards d'euros).

Le solde d'exécution du budget est celui qui est obtenu lorsque les opérations budgétaires ont été réalisées.


B) La notion de besoin de financement

Le besoin de financement de l'Etat ou d'une collectivité territoriale est une notion plus large que celle de déficit. En effet il faut ajouter au déficit un certain nombre d'autres opérations qui doivent être également financées. La principale de ces opérations consiste dans le remboursement des emprunts effectué les années précédentes. Il faut donc financer le déficit, mais il faut également rembourser le capital emprunter.

Par ex : pour 2007 le besoin de financement est d'environ 115 milliards d'euros, cela correspond à 42 milliards de déficit auquel se rajoute 73 milliards de remboursement des emprunts.

III) les notions juridiques

Il n'existe par de règles de l'équilibre comptable pour l'Etat. Mais cette règle existe pour les collectivités territoriales.

A) L'équilibre économique et financier des lois de finance de l'Etat.

La notion d'équilibre figure à l'article 1er de la LOLF, mais il ne s'agit pas d'un équilibre comptable. C'est un équilibre au sens keynésien du terme. La définition comptable de l'équilibre est donc par définition variable c'est le parlement qui le décide.


B) L'équilibre comptable des budgets des collectivités territoriales

Il existe une règle de l'équilibre. Leur budget doit être adoptés en équilibre stricte. Les recettes doivent équilibrer les dépenses. Si non le préfet saisi la chambre régional des comptes qui demande à la collectivité territorial de rééquilibrer le budget si non elle le rééquilibre d'autorité.

IV) la question de la réduction de l'Etat

Le poids du déficit est pour 2008 : 42 milliards d'euros. Moyens d'actions :

- une action sur les recettes et les dépenses :
Augmenter les recettes : cela signifie augmenter les impôts, or le taux de pression fiscale est déjà considérable (44% : produit de tous les impôts sur le PIB)
Réduire les dépenses publiques : En général on commence par réduire les dépenses d'investissement ce qui permet d'éviter de nouvelles dépenses de fonctionnement. Réduire les dépenses de fonctionnement (dépenses de personnel).

- niveau de la dette :
tenter de réduire l'emprunt car il doit être non seulement rembourser, mais il faut par ailleurs faire face aux intérêts sur emprunt qui représentent chaque année une somme particulièrement importante qui empêche de réaliser des opérations pouvant être utiles aux citoyens.
Ex : le montent des intérêts d'emprunt prévu pour 2008 : 41 milliards d'euro. Il suffirait que les taux d'intérêts augmentent légèrement pour que le montant des intérêts sur emprunt augmente considérablement et accroissent ainsi le déficit budgétaire.

Le risque plane d'une augmentation des taux d'intérêts.

Une solution serait de ne pas emprunter. Certaines collectivités territoriales ont décidé de ne plus emprunter et financent elles mêmes leur dépenses.

- Retrouver la croissance économique :
Une fois retrouvée elle a des conséquences très positives dans la mesure où elle engendre une augmentation des transactions, cad une augmentation de la TVA. C'est également pour les entreprises dégager des bénéfices, ce qui représentent là encore des revenus pour l'Etat. C'est également la résorption du chômage.












Chapitre 2 : la maîtrise de l'évolution des dépenses publiques

Il ne faut pas dépenser plus que les moyens dont nous disposons. Actuellement le déficit budgétaire d'Etat, représente environ 15 % du budget ce qui signifie que l'Etat vit au dessus de ses moyens à hauteur de 15% et donc qu'il est en permanence obligé d'emprunter. On a pas immédiatement pris conscience que la question des dépenses publiques étaient aussi importante que la question de l'impôt. On va privilégier les réflexions concernant la fiscalité. On ne sait vraiment intéressé à la maîtrise des dépenses publiques qu'à partir des années 1985. Avant on ne s'occupait qu'à la fiscalité, mais pas à son utilisation.


Section I : définition et évolution quantitative des dépenses publiques

I) La notion de DP.

Par DP on veut dire la somme totale des dépenses de l'Etat, des collectives et des organismes de sécurités. Plus de 1000 milliards d'Euros actuellement. Les DP ne se limitent pas à celle de l'Etat et il s'agit là d'un changement important introduit par le droit public financier de l'UE :
Il a été d'intégrer toutes les dépenses publiques car elles sont toutes liées les unes aux autres.


II) Notion de dépenses d'investissement et de dépenses de fonctionnement

On parle de dépenses d'investissement ou d'équipement ou de dépenses en capital. Dépenses qui servent à financer la réalisation d'équipements publics :
- routes
- bâtiments admin
- grosses machines

Dépenses de fonctionnement, ordinaires ou courantes :
Dépenses qui servent à faire fonctionner les équipements. Figurent dans ces dépenses les salaires, les frais d'entretient, les intérêts d'emprunt.

Tout acquisition d'un équipement entraîne des dépenses de fonctionnement qui doivent être reconduites chaque année tant que l'équipement existe. Ce phénomène s'appelle une inertie du budget.

Les dépenses concernant les rémunérations des fonctionnaires représentent environ 40% des dépenses de fonctionnement.

Remise en cause de la distinction

On a institué dans le cadre de la LOLF dps 2006 une fongibilité des crédits. Cela signifie que les gestionnaires ont la possibilité de transformer des crédits de fonctionnement en crédit d'investissement et vice et versa. (cf développement sur la LOLF). Distinction remise en cause par la globalité de l'allocation du crédit.

Depuis 20 ans commence à s'imposer la notion de dépense du future ou dépenses d'avenir (concerne aussi bien des dépenses d'investissement que de fonctionnement)
Ex : dépenses de recherche ou d'éducation. Mais c'est la première en 2007 qu'un ministre (budget) fr utilise cette expression.


III) les dépenses de transfert

L'Etat ou les collectivités locales redistribuent une partie de leur ressource à d'autres collectivités publiques afin que celles-ci réalisent certaines opérations qui sont souvent d'ordre économique ou sociale. Les sommes concernées sont enregistrées en dépenses dans le budget de l'Etat ou des collectivités territoriales ou en recettes dans le budget de la collectivité qui en bénéficie. On appelle ces sommes redistribuées des dépenses de transfert.
Ex : RMI, de l'Etat vers les départements, car ils ont en charge la gestion du RMI.


IV) Les dépenses définitives et dépenses temporaires


Dépenses définitives sont quasiment toutes les dépenses.
Dépenses temporaires : prêts consentis par les collectivités publiques. Mais ces prêts devront faire l'objet d'un remboursement.

V) Dépenses fonctionnelles et dépenses par nature

Rassembler les dépenses par fonction, ou par programme consiste à les rassembler dans une catégorie d'opération qui ont pour point commun la réalisation d'un même objectif.
Par ex : on rassemble des dépenses et des recettes dont l'objectif est la culture, la sécurité, le logement etc...

Les charges peuvent être également contrôlées par mode d'opération, par nature, dans ce cas, on réunit toutes les dépenses de salaires, d'intérêts sur emprunt.

On peut également combiner un classement par fonction et un classement par nature. Dans ce cas, on classe d'abord les dépenses par fonction, puis à l'intérieur dans fonctions, on fait apparaître la nature de ces dépenses.


1000 milliards d'euros

dépenses de l'Etat représentent 300 milliards d'euros
Dépenses des collectivités locales : 160 milliards d'euros
Dépenses de sécurité sociale : 450 milliards

Principales dépenses de l'Etat :
- enseignement scolaire : 60 milliards d'euro
- recherche : 23 milliards d'euros
- écologie, aménagement et développement durable : 10 milliards d'euros
- cf fiche

les dépenses de l'Etat sont essentiellement des dépenses de fonctionnement. Les dépenses d'investissement ne représentent environ que 10 % de son budget :
- la raison est que ce sont les collectivités locales qui réalisent l'essentiel des dépenses d'investissement
- dépenses des collectivités locales représentent ¾ des équipements publics civils.

En 1980, avt les lois de décentralisation (1982 et 1983) qui ont établi un nouveau partage des compétences entre l'Etat et les collectivités locales. Ces collectivités locales ne réalisaient que 10% des investissements publics.



Section II les dotations de l'Etat versées aux collectivités locales

Elles bénéficient de deux catégories de subventions. D'une part les dotations de fonctionnement, d'autres par les dotations d'investissement.


I) Les dotations de fonctionnement

Subventions étatiques attribuées aux collectivités territoriales pour financer leurs dépenses courantes pour financer les salaires ou encore les emprunts.
- dotation globale de fonctionnement : 45 milliards d'euros. Elle concerne département, régions, et groupements de communes à fiscalité propre

II) Dotations d'investissement

Cela sert à financer les équipements des collectivités territoriales. Dotation globale d'équipement, versée au commune et groupement de commune et aux départements.

Fond de compensation de la TVA : les collectivités locales ne sont pas assujetties à la TVA, elles ne peuvent donc pas récupérer la TVA qu'elles ont payées sur la TVA encaissée comme le fait une entreprise. Par conséquent elle supporte la charge de la TVA comme n'importe quel consommateur final.

La TVA a constitué au début des années 1970 un point de désaccord très important entre l'Etat et les collectivités locales. Celles-ci investissant de plus en plus ont senti le poids de la TVA et ont réclamé le remboursement de la TVA payée lors de l'acquisition de leurs équipements. A l'époque le tx de TVA était de 20%. Au même moment le taux de subventionnement des équipements réalisés par les collectivités territoriales était en moyenne de 20%. Les collectivités territoriales ont fait apparaître un mécanisme qui avait pour conséquence que d'un côté l'Etat versait 20% aux CT pour l'achat des équipement et que d'un autre côté, les CT reversaient à l'Etat 20% du prix sous forme de l'achat. Autrement dit la subvention était annulée par le paiement de l'achat.

L'Etat a accepté de rembourser aux coll la TVA dont elles s'acquittent lors de l'acquisition d'un matériel. Ce remboursement est considéré comme une subvention de fonctionnement et est gérée dans le cadre du fond de compensation pour la TVA.







Section III la maîtrise des dépenses sociales

Pour 2007 les dépenses des régimes obligatoires de la sécurité sociale = 400 milliards (budget de la sécurité sociale.

I) Contraintes découlant des évolutions démographiques

Le problème essentiel que pose les évolutions démographiques est celui des retraites.
- augmentation du nombre des inactifs et allongement de la durée de la vie (augmente donc la charge des retraites)
- diminution du nombre des actifs, a des effets sur l'assiette des cotisations des retraites.  réduction des cotisations : déséquilibre du régime des retraites.

 Alternative
- soit chacun constitue sa propre retraite en cotisant à des fonds de pension (organismes privés qui placent les fonds de leur cotisant et qui leur servent le moment venu une retraite). Risque est que ces fonds de pensions fassent de mauvais placement.
- Augmenter les cotisations de retraites, mais le montent de l'ensemble des prélèvements obligatoires pèsent déjà très lourd sur les entreprises comme sur les particuliers
- Constituer une réserve pour plus tard : solution mise en place par la Suède, constitue un fond national pour la retraite.
- Augmenter l'âge du départ à la retraite.

II) progression des dépenses :

on sait que le nombre de retraités va augmenter ce qui constitue déjà une source d'augmentation des dépenses. En effet depuis 2005, les générations qui sont nées juste après la seconde guerre mondiale atteignent l'âge de la retraite. CE phénomène va se cumuler ac le fait que la proportion des personnes de plus de 60 ans a déjà augmenté de près de 4% depuis 1946 et devrait progresser de 5% d'ici 3 ans. On estime qu'à partir de 2010, les + de 60 seront plus nombreux que les – 20 ans ;


Le coût des prestations sociales va aller en augmentant pour deux raisons :
- allongement de la durée de la vie va faire que l'on va servir des prestations plus longtemps
- les salaires servant de base au calcul des ses retraites ont augmenter ce qui entraîne une augmentation des retraites également
- l'évolution des recettes : elle dépend du nombre des actifs et de la situation de l'emploi

III) Les contraintes liées à la crise de l'emploi

Csq sur le niveau des dépenses sociales. Le chômage a pour conséquence un accroissement des dépenses sociales car l'Etat de demandeur d'emploi a souvent des conséquences sur le logement et sur la santé. Si bien que les dépenses sociales augmentent bien au-delà des indemnités versées aux chômeurs. Dans le monde, dans les 10 ans qui viennent les postes budgétaires qui seront les plus importants sont les dépenses sociales et les dépenses de sécurité.


Section IV la maîtrise des dépenses publiques dans le temps

Une des innovations les plus importantes de ces 20 dernières années, a été le besoin, l'intérêt porté au contrôle de la gestion publique. Ce souci de mieux gérer les fonds publics est lié d'une part au manque de moyens financiers, mais également à la volonté d'instituer un marché économique et financier européen attractif pour les capitaux. Or la question de la programmation des dépenses publiques est au cœur de toutes les stratégies budgétaires contemporaines.
Question de la gestion dans le temps : il faut pouvoir programmer au-delà de l'année civile : aussi bien les dépenses d'investissement que les dépenses de fonctionnement.

D'un autre côté il faut également être en mesure de réagir en cours d'année afin de faire face aux imprévus. Par conséquent il faut qu'existe une souplesse des règles budgétaires. Autrement dit les difficultés proviennent à la fois de la rigidité des règles et de l'incertitude de l'évolution de l'environnement économique et financier des Etat depuis la mondialisation.

L'Etat s'efforce de s'adapter à un environnement qui se transforme rapidement.



I) le principe d'annualité budgétaire

Les budgets prévoient des dépenses et des recettes pour l'année civ à venir.
Au début raison politique : contrôle parlementaire plus efficace s'il se produisait une fois tous les ans. Justification de ce principe : annualité permet de développer une stratégie financière. Le problème est que l'annualité enferme l'action administrative dans le court terme.


A) Exposer du principe

Pour l'Etat la loi de finance initiale est établir chaque année pour l'année civile à venir. Son exécution a lieu sur la même période.
Les collectivités territoriales devraient voter leur budget avant la fin de l'année pour l'année suivante. Mais elles sont autorisées à le voter jusqu'au 31 mars, car elles ne disposent pas de toutes les données financières qui leur sont fournies par l'Etat avant la fin de l'année.


Origine de l'annualité :
Instituer une régularité en matière budgétaire, qui n'existait pas sous l'ancien régime. Autrement dit les parlements ont voulu contrôler l'action budgétaire du roi. Ils ont voulu l'encadrer dans le temps (annualité budgétaire = vote des impôts).
On a choisi l'année parce que période ni trop court ni trop longue. Si elle était plus courte : débats budgétaires seraient trop nombreux. Si elle était plus longue : le contrôle du parlement serait trop espacé dans le temps.


B) le problème posé par le principe d'annualité

Lorsque l'Etat a commencé à réaliser des équipements publics importants qui nécessitaient parfois plusieurs années pour être construit, se pose alors un problème d'ordre juridique, car l'autorisation budgétaire ne portait qu'une seule année.
En effet le principe d'annualité n'autorise à dépenser que sur une année. Dc pour poursuivre des travaux sur plusieurs années il était nécessaire de voter chaque année pour la tranche de travaux devant être réaliser l'année suivant. On ne pouvait pas voter pour l'ensemble de l'opération.

II) la pluri annualité budgétaire

il existe deux dispositifs permettant la pluri annualité (programmation des dépenses sur plusieurs années).

A) Les autorisations d'engagement et les crédits de paiement

Si l'on s'en tenait strictement au principe d'annualité, il faudrait pour une dépense dont la réalisation nécessiterait plusieurs années, voter chaque année la partie des travaux devant être réalisée au cours de l'année suivante. Le problème serait que l'Etat ne serait pas juridiquement engagé au-delà de l'année par la loi de finance.
De ce fait il pourrait être décidé l'année suivante de ne pas poursuivre l'opération. C'est la raison pour laquelle on a séparé la procédure en deux parties :
- Engagement : acte juridique qui rend l'Etat débiteur pour la durée totale de l'opération
- Paiement : versement de la somme dû chaque année au créancier pour le règlement de la tranche de travaux réalisée

Cette séparation de la procédure en deux parties : se traduit par le dispositif suivant :
- l'engagement se fait par une autorisation d'engagement : elle est pluriannuelle. Elle engage l'Etat juridiquement sur toute la durée de l'opération. AE prévoit les crédits pour l'ensemble de l'opération. Les AE sont inscrites à la loi de finance. Toutefois les fonds ne seront débloqués qu'une fois la tranche de travaux réalisés.
- Les sommes nécessaires pour le règlement de chaque tranche annuelle de travaux sont inscrites au budget de l'année concernée. Ces crédits sont qualifiés de crédits de paiement


B) Les lois de programme

Ou loi de programmation ou d'orientation : définir des objectifs économiques ou sociaux de l'Etat. Ce sont des lois ordinaires : aucun caractère obligatoire. Il s'agit seulement de déclaration d'intention. Il ne s'agit pas de lois de finances. Il ne faut pas les confondre avec les autorisations d'engagement qui figurent dans une loi de finance.





III) Infra annualité budgétaire

Les choix faits dans le cadre de la loi de finance initiale sont susceptibles d'être modifiés en cours d'année. Il est donc indispensable que des procédures existent pour intégrés des événements imprévus.

A) lois de finances rectificatives

Collectif budgétaire. En cours d'année de telles lois sont susceptibles d'être adoptées pour modifier certaines dispositions de la loi de finance initiale ou pour répondre à un événement imprévu lors de l'adoption de la loi de finance initiale. A la différence de la loi de finance initiale qui est obligatoire, elles ne le sont pas.

B) Les décrets d'avance

Procédure réglementaire.
Ils constituent une procédure d'urgence qui est utilisée par le gouvernement lorsqu'il doit agir rapidement pour résoudre un problème, quand il considère que la voie parlementaire serait trop longue.
Ces décrets sont pris par le premier ministre. Mais en cas d'impérieuse nécessité d'intérêt national, ces décrets sont en conseil des ministres. Ensuite ils doivent être ratifiés par le parlement dans le cadre du vote de la prochaine loi de finance.
Néanmoins cette procédure limite le pouvoir du parlement car le gouvernement a ainsi la possibilité de modifier en cours d'année les crédits budgétaires qui avaient été préalablement votés par le parlement.


Section V : la maîtrise des Finances Publiques dans l'espace

L'ensemble des dépenses publiques et toutes les recettes publiques sont présentées dans un document unique. Cela voudrait dire que seront présentées dans ce document, les finances publiques de l'E et celle de sont celles organisations sécurité sociale = question très discutée auj mais pas de doc unique.

L'E adopte son propre budget, les organisation de sécu sociales et chacune des CT adopte son propre budget.

La logique des critères de convergence européens qui considèer qu'il convient d'appréhender globalement les finances publiqus (cad finance de l'Etat, de la sécurité sociale et des collectivités territoriales). La logique des critères de convergence de l'UE devrait conduire les Etats à consolider leur budget, à les rassembler.
Il existe en droit budgétaire un principe qui pourrait servir de base à cette consolidation : principe d'unité budgétaire.

I) La règle de l'unité budgétaire

A) Définition et problèmes posés par la règle de l'UB

1) définition

selon la règle de l'UB, l'ensemble des dépenses et des recettes doit être présenté dans un seul document. Objectifs :
- transparence :
Cette obligation doit permettre aux élus d'avoir une vision globale des prévisions budgétaires

2) problèmes

- problème de l'unité du document budgétaire lui-même :

la quasi-totalité des dépenses et des recettes du budget de l'Etat figure bien dans un document appelé budget général mais certaines recettes et certaines dépenses figurent à l'extérieur de ce budget général dans ce qu'on appelle :
- budgets annexes :
- comptes spéciaux :
 budget de l'Etat est en plusieurs parties :


- présentation unifiée de tous les comptes publics, de toutes les dépenses et de toutes les recettes publiques (cad celles de l'Etat, des ct et des organisation de sec soc)
Si on voulait avoir une vue exhaustive des finances publiques, il faudrait réunir tous les budgets publiques dans un seul document.
B) grandes catégories du budget de l'Etat

1) budget général

Il comprend 95% du budget de l'Etat. Composé de missions, programmes, actions. Il est prévu pour 2008 34 missions au budget général.
Les recettes du budget générale sont inscrites globalement ainsi que les dépenses : cela veut dire qu'aucune recette n'est affecté à une dépense particulière. Ainsi on a d'un côté ressource (recettes : principalement impôts), de l'autre : dépenses, cad missions.

2) Budgets annexes

Ce sont des opérations financières des services de l'Etat qu'il n'a pas doté de la personnalité morale. Ces services ont une activité de production de bien ou de services donnant lieu au paiement d'un prix
Ex : journaux officiels
Budgets annexes ont été créés pour traiter à part des opérations commerciales pour lesquels il est nécessaire d'avoir une comptabilité et une gestion distincte. Leur budget figure en annexe du budget général de l'Etat. Il ne faut surtout pas les confondre avec les budgets de collectivités décentralisées telles que les collectivités territoriales qui sont des budgets autonomes.
Les budgets annexes sont adoptés par le parlement en même temps que le budget général. Ils doivent toujours être votés en équilibre. Si un excédent est dégagé, cet excédent doit être reversé au budget général. Inversement, si un déficit est dégagé ce déficit est comblé par une subvention d'équilibre du budget général.

Il existe plus aujourd'hui que 2 budgets annexes : contrôle et exploitation aérien, publication officiel et information administrative.
Chacun de ces budgets annexes constitue une mission.

3) Les comptes spéciaux

Les comptes spéciaux enregistrent des opérations qu'on a voulu individualiser : soit en raison de la spécificité de leur mode de financement, soit en fonction de leur caractère temporaire. Ils sont adoptés parle parlement en même temps que le budget général et que les budgets annexes. Mais à la différences des budgets annexes leurs soldes déficitaires ou excédentaires est repporté d'une année sur l'autre.

Il existe 12 comptes spéciaux de chacun d'eux représente une mission.


II) La règle de l'unité de caisse et de trésorerie

Il s'agit d'une règle ancienne de comptabilité publique selon laquelle toute dépense publique peut être réglée par toute recette publique. Tout l'argent public est centralisé et ne forme qu'une seule caisse pour tous les organismes publics. Cette règle implique qu'existe un compte commun du secteur public duquel il est possible d'effectuer les retraits nécessaires pour paye les dépenses publiques. Il existe en effet un compte, ouvert par le trésor à la banque de France. La conséquence de cette règle, c'est que sauf dérogation accordée par le parlement dans le cadre d'une loi de finance, les fonds des organismes publics doivent obligatoirement être déposés sur le compte au trésor. Ils ne peuvent pas l'être sur un compte d'une autre institution financière.

A titre d'exemple, cette règle s'applique aux collectivités territoriales car elles n'ont pas le droit d'ouvrir un compte dans une banque qu'elles auraient choisi. Toutes leurs liquidités doit être déposé sur leur compte au trésor.










Chapitre III : la maîtrise de la dette publique

Section I généralités

L'Etat où les collectivités territoriales ont la possibilité d'emprunter pour financer leur dépense. Toutefois à la différence de l'impôt, l'emprunt est une ressource temporaire, car il faudra rembourser le capital emprunter.
Celui qui emprunte doit payer le service rendu par le prêteur. CE prix du service rendu s'appelle : intérêt sur emprunt. Ces intérêts viennent s'ajouter aux charges figurant au budget. Il est prévu pour le budget de l'etat des intérêts de l'ordre de 41 milliards d'euros (prévu pour 2008) : correspond au déficit pour 2008.
Par ailleurs la pratique de l'emprunt c'est modifié depuis une vingtaine d'année, dps que la dette est devenue un élément essentiel des dispositifs financiers des Etats. Il est également un élément essentiel des politiques financières des Etats. D'une part les Etats s'efforcent de diminuer leurs dettes car elles pèsent trop lourdement sur leur budget. Mais d'un autre côté les Etats s'efforcent d'attirer sur leur territoire l'argent de l'épargne internationale en proposant des emprunts de plus en plus attractifs.
Il ne faut pas oublier que la dette publique = dette de l'Etat + collectivité locale + sécurité sociale.
Il faut distinguer l'encourt de la dette et les intérêts de la dette.
- encourt de la dette : c'est le K qui reste à rembourser, on l'appelle le stock de la dette
- intérêts représentent le prix du service rendu :
- le total représenté par le K remboursé chaque année et les intérêts de l'année s'appelle l'annuité de la dette.

L'encourt de la dette publique représentait 380 milliards d'euros en 1991. Aujourd'hui l'encourt de la dette est de plus de 1200 milliards d'euros.


Section II : pouvoir du parlement et du gouvernement

I) pouvoir du parlement

Selon les textes c'est le parlement qui décide en matière d'emprunt. En fait il n'a qu'un pouvoir limité.
Il se borne a donner à l'exécutif une autorisation générale d'emprunter. Aucun montant précis n'est fixé, les modalités ne le sont pas plus. Cependant la mise en application de la LOLF définit le plafond de variation de la dette : le parlement fixe chaque année dans le cadre de la loi de finance, un seuil d'endettement à ne pas dépasser.

II) les pouvoirs du gouvernement

Il fixe les conditions de l'emprunt. C'est une administration financière qui s'appelle la direction générale du trésor et de la politique économique qui fixe ces conditions. Il s'agit du taux d'intérêt servi, de la durée de l'emprunt voire des dispositions fiscales qui peuvent être associées à cet emprunt. La direction générale du trésor et de la politique économique joue une rôle fondamental dans l'élaboration et dans la mise en œuvre de la politique économique et financière de l'
Etat. Cette administration qui appartient du ministère de l'économie et des finances est d'abord chargé d'alimenter en permanence la trésorerie de l'Etat parce qu'il faut que l'Etat soit à tout moment capable de payer ses créanciers. Il faut qu'il ait toujours de l'argent disponible et lorsqu'il n'a pas cet argent la DGTPE emprunte sur le marché financier.

NB : la DGTPE a par ailleurs d'autres fonctions.
- elle gère les participations de l'Etat dans les entreprises publiques
- elle participe à la définition des politiques financières internationales (UE, FMI, et banque mondiale)
- assure la promotion des entreprises françaises à l'étranger
- elle effectue des prévisions sur les évolutions économiques et financières : elles sont utilisées pour préparer le budget de l'Etat.

Section III les effets négatifs de l'emprunt

A) Report de la dette sur les générations futures

Cette critique datte du XIXe siècle. Reproche à l'emprunt de reporter à plus tard une augmentation de la fiscalité ou encore une limitation des dépenses publiques (il faudra rembourser le K emprunter).

Il convient de s'interroger sur l'utilisation faite de l'argent emprunté. Il a pu être utilisé pour financer des équipements profitant aux générations futures...

B) les effets d'évictions

il peut se faire que l'attraction que produise les emprunts d'Etat sur les épargnants constitue une gène pour les entreprises.
En effet les emprunts d'Etat peuvent être considérés comme des placements intéressant pour les épargnants car ils apparaissent généralement comme des placements sûrs. Cela peut provoquer un désintérêt pour les placements (ex acquisitions de parts sociales au près des entreprises) .

Effet d'éviction budgétaire (remboursement du K et paiement des intérêts) : empêche de réaliser certaines dépenses, ou oblige même à en supprimer car il faut en premier lieu payer les intérêts de la dette et rembourser le K emrpunter avt toute autre dépense.

C) l'effet boule de neige

le niveau d'endettement est fonction du besoin de financement et par conséquent de l'ampleur du déficit qu'il faut combler.
Il faut comprendre que le fait d'emprunter a des csq sur l'augmentation du déficit car un emprunt entraîne systématiquement des charges supplémentaires : intérêts qui doivent être payés chaque année.
Ces intérêts qui viennent augmenter dépenses de fonctionnement augmentent en même temps le montant du déficit. Or l'augmentation du déficit conduit a emprunter plus pour le combler. Par csq à augmenter les intérêts ce qui augmente les charges ce qui augmente le déficit ce qui oblige à nouveau à emprunter plus.
On qualifie ce phénomène d'effet boule de neige. Cet enchaînement est également à l'origine d'un effet d'éviction budgétaire car au lieu de financer de nouvelles dépenses on est obliger de payer les intérêts.


Chapitre IV la mobilisation des ressources fiscales

Section I une grande variété de prélèvements obligatoires

I) définition de l'impôt et des autres prélèvements obligatoires

Notion de prélèvement obligatoire désigne aussi bien impôts prévus au profit de l'Etat, des CL ou des organismes de sécurité sociale que les cotisations sociales exclusivement prélevées au profit des organismes de sécurité sociale. Ensemble de ses prélèvement obligatoire = 44% du PIB.
Prélèvements obligatoires : ressources définitives. Par ailleurs il est difficile de comparer les prélèvements obligatoires d'un pays à un autre, car les services rendus par le secteur public ne sont pas identiques.


II) caractéristiques des principaux impôts

Principale ressource des recettes de l'Etat : 300 milliards d'euro. C'est là l'essentiel des ressources de l'Etat. Le reste des recettes est constitué par des revenus provenant de l'exploitation des domaines publics et privés.
CT : impôt = moitié de leur ressource. Le reste = dotation de l'Etat et produit du domaine. Impôt est également une ressource de financement très importante pour les organismes de sécurité sociale

A) Les impôts d'Etat

272 milliards d'euros nets.

1) La TVA

Principal impôt de l'Etat. Il est proportionnel (un seul taux). Le plus courent est de 19,6%. Il s'applique au produit vendu. Pour 2008 il devrait représenté 135 milliards d'euros. Par csq la TVA représente environ 50% des recettes fiscales de l'Etat. Cet impôt de la consommation et des investissements des acteurs éco sur le teritoire national car les exportations sont exonérées de TVA.
Il est neutre pour les entreprises, car supporté par le consommateur final. C'est pourquoi il a un grand succès dans le monde. Il est utilisé par 120 Etats et représente le quart du produit fiscal mondial. Très sensible à la conjoncture économique.

2) Impôt sur le revenu des personnes physiques

IRPP : pas un impôt à taux proportionnel, c'est un impôt à taux progressif. Il consiste à appliquer ce taux au revfenu déclarer par le contribuable. Tx est progressif parce qu'il augmente au fur et à mesure de l'augmentation du revenu du contribuable.
Profit de cet impôt est de 60 milliards : 20% des recettes fiscales de l'Etat.
Crise économique créant du chômage crée diminution de sa rentabilité. Cet impôt n'est supporté aujourd'hui que par 51% des foyers fiscaux.
70% de l'impôt est porté par 10% des contribuables.

3) Impôt sur les sociétés

Impôt proportionnel supporté par les sociétés de capitaux. Son produit pour 2008 devrait être de 54 milliards d'euros.

4) taxe intérieure sur les produits pétroliers

17 milliards pour 2008 : c'est un impôt compris dans le prix des carburants. Cette impôt baisse actuellement.


B) les impôts locaux

comme l'Etat les CT peuvent lever l'impôt. Le pouvoir fiscale de la CT n'est qu'un pouvoir dérivé de celui du parlement. Il est limité par le principe de légalité fiscale.
Seul le parlement a le droit de décider de la création ou de la suppression ou de la modification d'un impôt.

CT n'ont pas le droit ou de supprimer des impôts.
Mais CT se réserve le droit de voter les tx d'imposition. Ce droit leur a été accordé par le parlement par une loi du 10 janvier 1980.

Principaux impôts locaux sont des impots directs :
- taxe foncière sur les propriétés bâties
- sur les propriétés non bâties : 1% du produit des 4 taxes
- sur professionnelle : 50 % du produit. Du par personnes physiques ou morales et exercent à titre habituelle une activité non salariée (base de l'impôt sur la valeur des équipements de cet entreprise)
- taxe d'habitation

C) organismes de sécurité sociale

Financés par des impôts et des cotisations sociales (cotisations obligatoires pas classées dans la catégories impôt)
Pourquoi ?
Impôt est prélèvement obligatoire qui ne fait l'objet d'aucune contrepartie spécifique.
Par contre cotisation sociales donnent lieu à contre partie spécifiques qui donnent lieu contre partie spécifique.

Cotisations sociales sont dues à la fois par les employés et les employeurs. Dps environ 15 ans, cotisation sociales ne permettent plus de couvrir les dépenses sociales c'est pourquoi on a créé des impôts directement destinés à financer les dépenses sociales.

- Contribution sociale généralisée : impôt sur le revenu à taux proportionnel (7,5 %)



Section II : Les enjeux de la fiscalité

I) La contestation de la légitimité de l'impôt

A) les révoltes fiscales

Elles ont toujours existé : toutes les époques et toutes les sociétés.

1) le cas de la France

2 mouvements de révoltes fiscales qui ont laissé des traces dans l'inconscient fiscal.

a) Le poujadisme

Contestation de l'impôt qui s'est produit en 1954, créé par une commerçant et a fondé un syndicat appelé l'Union de Défense des Commerçants et Artisans.
Objectifs : s'opposer aux contrôles fiscaux qui venaient d'être institués.
En fait réaction aux premières transformations de l'économie française après la 2GM et plus particulièrement du commerce de distribution  concentration des entreprises et des disparitions des petites entreprises.
Poujade a également bénéficier du mode de Scrutin de la IV République (représentation proportionnelle)  50 sièges à l'AN.

b) Le mouvement Nicoud

Créé par un commerçant : Gérard Nicoud. Ce mouvement s'est développé au cours des années 1970. Sociologiquement semblable au précédent.
CID et fusionne ac UNATI

Lutte contre la fiscalité mais également les cotisations sociales. Il a pour origine une nouvelle vague de concentration des entreprises avec la création des premiers supermarchés.

A la différence du mouvement Poujade le mouvement Nicoud ne pu obtenir aucune représentation au parlement. Ce fut un mouvement très violent dirigé contre l'administration fiscale.
Menaces de mort à l'intention des agents des impôts, plasticage de la porte d'un député...
Nicoud a été emprisonné. Les syndiqués ont manifesté « pas de Nicoud, pas de sous «  libération de Nicoud.

 ces deux mouvements n'avaient pas de doctrine anti-fiscale. C'étaient des mouvement de simple révolte.



2) Le cas des USA

De la fin des années 1960 à la fin des années 1970 : un mouvement de refus de l'impôt s'est développé aux USA. Il n'a pas pris de formes violentes comme en France. Il s'est appuyé sur le développement d'une doctrine anti-fiscale. Toutefois il exprimait une révolte des classes moyennes contre l'impôt. Il exprimait les aspects fiscaux des courants de pensée néo-libéraux qui commençaient à se développer aux USA. Favorable à la réduction du champ d'action de l'Etat pas une suppression de l'impôt.
Il fallait « affamer la bête ».

Sous la pression de très nombreuses associations anti-fiscales, des référendums concernant la fiscalité sont organisés dès la fin des années 1960 avec pour objectif de réduire l'impôt. Ce mouvement a connu son pic en Californie avec l'adoption le 6 juin 1978 par les 2/3 des électeurs d'un amendement à la constitution de l'Etat de Californie appelé La proposition XIII  constitutionnalise un plafond de pression fiscale pour l'impôt foncier (1% de la valeur marchande du bien).  moyen de faire en sorte que les élus ne puissent pas facilement augmenter cet impôt.  constitutionnalisation de mesures fiscales ou financières publiques.
Cette proposition a été lancée par Ronald Reagan (Gouverneur de Californie il était associé à Howard Jarvis).
 22 Etats ont suivi le même mouvement.


B) Les autres modes de résistance à l'impôt

1) la fraude fiscale

antifiscalisme dont on ne connaît pas véritablement l'ampleur : en France 15 ou 20% des recettes fiscales. Avec la mondialisation la fraude fiscale s'est considérablement sophistiquée. ON distingue la fraude et l'évasion fiscale.
La fraude est un délit qui consiste à se soustraire intentionnellement à l'impôt par des moyens illégaux.
L'évasion fiscale consiste à pratiquer d'optimisation fiscale : utiliser de façon optimum les possibilités offertes par la législation permettant de payer le moins d'impôt possible sans enfreindre la loi.

Fraude fiscale : carrousel fiscale (acheter des fausses factures pour frauder la TVA).

2) la grève de l'impôt

parfois proposé par des mouvements politiques ou antifiscaux, mais elle n'a jamais eu de succès.
Ecolos ont proposé dans les années 70 : une auto limitation de l'impôt  paiement relatif de l'impôt. (refus que les impôts finances par ex une centrale nucléaire).

3) La fuite devant l'impôt  Délocalisation

Individuelle ou d'entreprise. Installation dans des zones de basse pression fiscale.
 réduction des activités professionnelles. Certains estiment que finalement travailler bcp = payer bcp d'impôt et préfère travailler moins = gagner moins et plus de loisir

4) l'économie souterraine

travail clandestin qui se développe considérablement dans tous les pays. Activité non déclarée ou peut prendre la forme d'échange de services entre professionnels.


5) groupe de pression

partis anti fiscaux, totalement dédiés à la lutte contre l'impôt. Il en existe en dans pays d'europe du Nord. Ce sont surtout des groupement socuiux professionnels qui font pression sur le gouvernement au moment de la préparation d'un texte fisacl ou sur les parlementaire ou moment de l'adoption d'un texte fiscal.


C) Anti fiscalisme doctrinaire

Se développe à la fin des années 1970 dans le sillage des théories libérales classiques. Elles ont surtout combattu l'impôt sur le revenu. Impôts sur al défenses étaient considérés comme

Les critiques sont centrées sur 3 objectifs essentiels :
- la pression fiscale
- la progressivité de l'impôt
- la complexité des systèmes fiscaux

1) La pression fiscale

Selon la doctrine AF : la fiscalité décourage les contribuables :
- d'épargner (investir)
- de travailler

 baisse générale des activités économiques

Un économiste américain : Artur Laffer (Laffer n'a jamais réussi a prouver le maximum de la courbe, le tx d'impôt au dessus duquel le rendement diminue).  « les gros taux tue les totaux » ou « trop d'impôt tue l'impôt » (cependant c'est une courbe très idéologique).
Selon Artur Laffer l'augmentation de la pression fiscale conduit nécessairement à une diminution des rentrées fiscales et cela au moins pour deux raisons :
- diminution de leurs activités par le contribuable
- fraude et évasion augmentent.

Laffer estime qu'un seuil maximum d'imposition existe au-delà duquel la rentabilité de l'impôt diminue au fur et à mesure que le taux d'imposition augmente.
 cette thèse avait déjà été développée à la fin du XIX par un économiste ingénieur des ponts et chausées qui s'appelait Jules- Emile Dupuis.

2) progressivité de l'impôt

jugée excessive

un impôt progressif est un impôt dont le taux augmente plus que proportionnellement au fur et à mesure que s'accroît la base d'imposition, cad le revenu.

C'est critiqué pour plusieurs raisons :
- effet désincitatif comme la pression fiscale (notamment les tx d'impositions frappant les marges, cad les plus bas revenus et les plus hauts revenus)  il est proposé par certains économistes libéraux classiques de réduire les taux marginaux et d'élargir l'assiette ( les bases d'imposition) afin de faire payer l'impôt à une plus grande partie des contribuables. (abbattemen tà la base : réduction de la base d'imposition de x %)
- l'effet de redistribution de l'impôt serait particulièrement limité car l'impôt sur le revenu n'est payé que par une partie des contribuables.

(si on considère le cas de la France, les impôts progressifs sont largement minoritaires / ensemble des prélèvements obligatoires ; les plus productifs ne sont pas à tx progressifts, mais à taux proportionnels : TVA ; CSG, impôt sur les stés et cotisations sociales).


3) la complexité des systèmes fiscaux

Critique qui revient très souvent : elle est développée principalement pour 3 aspect :
- la complexité des impôts engendre des coûts de gestion très élevés pour les administrations fiscales. Il s'agit de déterminer l'assiette de l'impôt (calculer les bases d'imposition du contribuable), liquider l'impôt (calculer l'impôt du par le contribuable), recouvrer l'impôt ; contrôler la sincérité de la déclaration des contribuables ; traiter le contentieux fiscal (à peu près 3 millions de réclamations fiscales par an) ; former les agents des impôts (en France + de 200 prélèvements obligatoires). Coût de gestion : 2,5 % du produit fiscal
- La complexité fiscale facilite la fraude du fait de l'opacité
- Facilite l'évasion fiscale  effet inégalitaire car ceux qui peuvent pratiquer de la manière la plus efficace l'évasion fiscale sont les contribuables qui ont le plus de moyens

II) La réforme fiscale

A) utopies fiscales

Utopie fiscale : doctrines qui proposent l'impôt idéal. Il serait à la fois rentable, équitable et simple. Le bon impôt selon les doctrines qui concernent ce sujet serait celui qui remplacerait tous les autres. Il s'agirait d'un impôt unique.

1) l'impôt unique sur la terre (le foncier)

à l'origine il a été proposé au milieu du XVIII par un médecin : François Quesnay. Il crée une école d'économiste appelé l'école des physiocrates. Pour eux le bon impôt est l'impôt sur la terre. Car la terre est considérée comme la source de toutes les richesses économiques. Par csq il est normal de la taxer si l'on souhaite un impôt rentable.

Cette idée reprise au XIX par un américain : Henry George (1839-1897), il voulait lutter contre la pauvreté en instituant un impôt unique sur la terre. Il a écrit un livre appelé progrès et pauvreté en 1879. En taxant la propriété foncière on démarre une évolution qui va à termes dans le sens d'une appropriation des terres par l'Etat (taxer lourdement la propriété foncière va entraîner un désintérêt de ce placement par les épargnants et ces derniers vont considérants que la rentabilité du foncier n'est pas assez élevée investiront dans l'industrie, ce qui créra des emplois, ce qui fera reculer la pauvreté).

2) impôt unique sur le capital

Proposé par un industriel : Menier. Supprimer tous les impôts et le remplacer par un impôt sur le K (repris par Maurice Allais).

3) Impôt unique sur la dépense

Plusieurs doctrines :
- impôt unique sur les dépenses d'énergie

Proposé dans les années 1950 par un ingénieur chimiste devenu industriel, qui s'appelait Eugène Schuller. Il créa l'entreprise l'Oréal. Il s'est intéressé à la vie économique, ensuite à l'imôt, et il a proposé un impôt unique, sur les sources d'énergies, car il considérait que celles ci étaient les nouvelles sources de la richesse économique. Il a proposé de taxer le charbon, l'électricité et le pétrole. Cet impôt unique fut très discuté au cours des années 1950, mais ne fut pas appliqué car on a considéré que taxer la conso d'énergie aurait condiut à pénaliser les entreprises.




- l'impôt différencié sur la depense

Proposé par André Margairaz, fiscaliste (Suisse), 1980. Propose de remplacer tous les impôts par une TVA comprenant un très grand nombre de taux. Ces taux seraient plus ou moins élevés selon l'utilité des marchandises. Les biens de première nécessité seraient taxés à des taux 0 ou très bas, inversement pour les produits de luxe.

- l'impôt unique sur la dépense globale

à la différence de la TVA qui est un impôt sur la dépense, le premier se caractérise par le fait de taxer en une seule fois la totalité des dépenses de consommation, d'un contribuable.
Ce projet a pour objectif d'encourager l'épargne en désincitant les contribuables à consommer, car plus il dépensent plus ils paient d'impôt.
Développé par Un économiste britannique : Kaldor (disciple de Keynes). Il désirait combattre les inégalités de revenus et partait du principe que les riches consommant plus que les pauvres, un impôt sur la dépense permettrait à la fois de réduire les inégalités et d'encourager l'épargne, donc l'investissement.

Ce projet est repris en 1975 par un économiste prix nobel d'écnomie s'appelant James Meade : Margaret Tatcher lui demande un rapport sur l'impôt sur le revenu. James Meade le produit en 1978 : il y développe une critique radicale de l'impôt sur le revenu aux Royaume Uni. Il propose de le remplacer par un impôt global sur la dépense appelé l'impôt universel sur la dépense. Selon Meade la contribuable devait déclarer ses dépenses courantes de consommation, en soustrayant de ses revenus les investissements réalisés.

Sont ainsi taxés à la fois les dépenses de consommation courante et l'argent que le contribuable n'a pas investi cad l'argent resté sur son compte.
Ce projet n'a pas été appliqué en grande Bretagne et l'idée a été reprise aux USA par les partisans d'un impôt proportionnel unique appelé la FLAT TAX (impôt proportionnel).

- la FLAT TAX

Doctrine qui a grand succès et mis en place dans les pays de l'est. Théorie qui s'est développée aux USA dps 1980. Il s'agit d'un impôt proportionnel unique, qui remplacerait tous les autres impôts, sur les dépenses de consommation ou sur le revenu des personnes physiques et des entreprises. Le taux se situe en 15 et 20 %. Il ne comporterait aucun allègement (« niche fiscale »). Ne seraient taxés que les revenus non investis.

Thèse développée par Robert Hall et Alvin Rabushka.




B) les idéologies fiscales

influencées par les idéologies du XIX. Libérale, socialiste et par l'idéologie solidariste (théorie entre les deux).


Théorie de l'Impôt échange :

- origine :
impôt-prix ou impôt-assurance ou impôt-contrepartie : se développe du XVIII au XIX et connaît un regain d'intérêt aujourd'hui.

- principe :
impôt représente prix payer par le contribuable pour les services et notamment la sécurité que lui fournit l'Etat. Théorie d'origine libérale. Elle se situe dans la lignée des contractualistes (contrat social). Elle présuppose qu'un citoyen et l'Etat ont signé un pacte tacite ce pacte constituerait un pacte, un contrat fiscal. C'est un point de vue développé dès le XVII par Thomas Hobbes (Léviathan) au XVIII par JJ Rousseau, Montesquieu, Smith et physiocrates ; au XIX par Frédéric Bastia, Proudhon. L'école du Public choice a particulièrement développé cette théorie : le contribuable doit être considéré comme un client de l'Etat.

Théorie de l'impôt solidarité :

Impôt est un devoir social (XIX) sous l'influence du courent socialiste et du courent solidariste.

Principe :
Au sein d'une société, il existe de multiple relations entre ses différentes composantes et si l'une de ses composantes est défaillante, alors cela peut poser problème à toutes les autres du fait des réactions systémiques. C'est la raison pour laquelle si on veut éviter les déséquilibre sociaux qui pourraient entraîner un mauvais fonctionnement voir un blocage de la société, il faut répartir équitablement les richesses. Il faut tenir compte de la capacité contributive des contribuables. Cette théorie est à l'origine de l'institution de la progressivité de l'impôt (moyen d'atténuer les différences de situations sociales).



Section III : les administrations fiscales :

3 grandes : la direction générale des impots, la dir gén de la comptabilité publique, et la dir gén des douanes et droits indirects. Les2 1ère vont fusionner à partir du printemps prochain. La fusion se fera sur 5 ans.

I) La direction générale des impots :

La DGI. Elle est composée de 80.000 agent. Très grosse administration.

A) Les principales fonctions de la DGI :

Elle asseoit les impots = détermine les bases d'imposition des contribuables (par ex, le revenu imposable du contribuable). La DGI liquide l'impot = elle calcul le montant de l'impot du par le contribuable (par ex, en appliquant le taux d'imposition à la base d'imposition à l'impot sur le revenu.) elle contrôle l'exactitude, la sincérité des déclarations fournies par le contribuable.
Elle recouvre certains impots = elle a en charge le recouvrement de la TVA, de l'impot sur les sociétés, ainsi que des droits d'enregistrement, par ex les dts payés = les impots payés ds le cas d'une donation partage, ou ds le cas d'une succession.
La DGI gère le cadastre.

B) La structure de la DGI :

La DGI est organisée au niveau local avec des centres des impots. Il en existe environ 300. Les centres des impots sont les adm° de base où les contribuables effectuent la plupart de leurs obligations ( par ex, l'envoi des déclarations). La DGI est également organisée au niveau départemental, il s'agit des directions des services fiscaux, qui ont à leur tête un chef des services fiscaux ou directeur des services fiscaux. Les services centraux sont situés au sein du ministère des finances, à paris. La DGI est donc une adm° déconcentrée.

C) La direction de la législation fiscale :

La DLF a été créée en 1998. Adm° rattachée à la DGI. Elle a pr fonction de concevoir, ainsi que d'élaborer les textes fiscaux. Par ailleurs, elle rédige les réponses ministérielles aux questions parlementaires. Enfin, elle fournit des rapports sur l'application de certains textes fiscaux et ces rapports sont transmis au parlement.

II) La direction générale de la comptabilité publique :

La DGCP comprend environ 55.000 agents. Elle a des fonctions en ce qui concerne le recouvrement des impots. Elle recouvre les impots directs, comme par ex l'impot sur le revenu des personnes physiques, ou encore les impots directs locaux tel que la taxe professionnelle, la taxe d'habitation ou les taxtes foncières.
La DGCP encaisse également ttes les autres recettes publiques autre que les impots. la DGCP a également des fonctions concernant les dépenses publiques. C'est elle qui règle les dépenses des organismes publics. La DGCP tient également les comptes des organismes publics, par ex les comptes de l'Etat, ou des coll locales. La DGCP possède également un département comptable au sein de chaque ministère. Ce service a pr fonction de tenir les comptes du ministère. La DGCP exerce également exercice de contrôle de la régularité des opérations financières. Elle contrôle les ordres de recette ou de dépense qui lui sont adressés par les ordonnateurs. Il faut savoir qu'en France, il existe une séparation entre celui qui ordonne de payer une dépense ou d'encaisser une recette, et celui qui effectue l'opération matérielle qui consiste à régler la dépense ou d'encaisser la recette. Par ex, ds une commune, c'est le maire de la commune qui est ordonnateur et qui va par exemple ordonner le payement d'une opération exécutée sur son territoire. Il va adresser au comptable public ce que l'on appelle un mandat de payement. Ce document donne l'ordre au comptable de payer la créance. Le comptable public est un fonctionnaire de la DGCP. Avant de payer la facture, il doit s'assurer de la régularité de l'opération. Il effectue un ctontrole de la régularité.
Nb : la DGI et la DGCP commencent actuellement un processus de fusion qui doit se terminer d'ici 2012.

III) La direction générale des douanes et des droits indirects :

C'est une adm° qui a 2 catégories de fonctions :
1. Des fonctions fiscales. La dir des douanes recouvre un certain nb d'impots. elle recouvre les droits sur le tabac, les droits sur les alcools, et elle recouvre également la taxte intérieure sur les produits pétroliers. Elle recouvre encore les droits de douane.
2. Des fonctions de sécurité : elle lutte contre les trafics d'armes, contre les trafics de stupéfiants, et plus généralement contre tts les trafics concernant des marchandises illicites.




























Partie II : nouvelle gestion publique et culture démocratique.




Il existe au sein de la NGFP 2 cultures : une culture de gestion, fondée sur la recherche de la performance, et une culture politique, fondée sur le dév de la démocratie. On peut dire qu'aujourd'hui, la réforme des E s'effectue sur la base d'une réforme des finances publiques. Cela n'a rien d'étonnant ds la mesure où l'E s'est à l'origine constitué sur la base de la construction d'un pvr financier qui a lui-même pris naissance ds l'institutionnalisation d'un pvr fiscal. La fiscalité est un élément structurant du cadre politique.



1ère sous partie : la construction de la nature démocratique du pvr financier public :


Sans le pvr financier, le pvr de lever l'impot, d'une part, et sans celui d'utiliser librement le produit de cet impot, d'autre part, le pvr po ne peut pas exister. Le pvr financier tire sa légitimité du droit qui en organise le fonctionnement. Le droit public financier. Ce droit comporte 3 catégories : le droit fiscal, le droit budgétaire, et enfin le droit de la compatbilité publique. La démocratie politique s'est largement construite à travers la construction, l'élaboration du droit public financier, et notamment sur la base d'un principe essentiel du droit fiscal, celui du consentement de l'impot.
D'une conception primitive à conception plus élaborée de cette société politique.

Chapitre I : la construction matérielle du pouvoir fiscal et de l'Etat :

Section I : les origines fiscales du pouvoir politique :

C'est de l'impot que dépendent l'existence mais aussi la force, la puissance, le pouvoir public. Par ailleurs, l'impot est à l'origine des systèmes financiers publics et de la création des Etats. Par csq, la détention du pvr fiscal est une condition necessaire à l'existence d'un pvr politique.

I) Le pillage :

C'est une forme très désordonnée de prélévement obligatoire. Forme très lointaine de la fiscalité, de l'impot. La caractéristique du pillage c'est qu'il s'agit d'un prélévement obligatoire irrégulier ds le tps. Ce prélévement n'a pas lieu à dates fixes. Il est déterminé par les necessités du moment que rencontre le groupe de pillards.
La 2ème caractéristique du pillage consiste à prélever la totalité des biens qui sont possédés ou qui sont produits par les victimes. Le pillage est un prélévement obligatoire qui ne laisse pas le tps a ceux qui en sont victimes de reconstituer leur patrimoine, capital qui permet de produire des richesses, et qui leur premet par csq d'entretenir leur force de travail, cad de se nourrir, de se loger, et de se vêtir. Les pillards, en prenant à leurs victimes la totalité de leurs biens, ne leur laisse plus la possibilité de produire à nouveau ni même de survivre. Par csq, il les condamne à disparaitre. Ils détruisent ainsi ttes les sources de richesses qu'ils pouvaient exploiter ds le futur. Par csq, ils n'ont pas de conception de la maitrise de leurs ressources ds le tps. Ils ne se projettent pas ds l'avenir. Ils vivent ds l'instant, ils n'ont pas de stratégie.

II) Le tribut :

C'est le véritable ancêtre de l'impot, et c'est la véritable base de l'édification d'un système politique. certains pillards plus avisés que d'autres ont fini par comprendre qu'il était bcp + intelligent et profitable :
 De laisser à la disposition des populations une partie de leur production. Par ex, de leur laisser les graines ds les greniers, mais également les moyens de production, qui servent à la culture des terres. Autrement dit, il faut que ces populations soient en mesure de cultiver à nouveau leurs terres, de produire par csq de nouvelles richesses, dont une partie pourra être prélevée par la suite.
 Ils ont comprit également qu'il fallait effectuer des prélévements à dates fixes et par ex apres les récoltes. C'est de cette manière que c'est organisé ce que l'on appelle le tribut, et c'est même à partir de là que sera créé la monnaie, qui sera l'équivalent des prélévements en nature. Le tribut sera progressivement payé en monnaie et non plus en nature. A partir de la réalisation, de la mise en place du tribu, c'est une conception encore embryonnaire de la gestion qui se créée. C'est une conception par csq stratégique et gestionnaire qui voit le jour. Cette conception embryonnaire de la stratégie se caractèrise déjà d'une part par la capacité de se projetter ds l'avenir, et d'autre part par celle d'organiser l'espace, cad les territoires environnants. Le tribut possède déjà les principales caractéristiques de l'impot. On va à travers la déf° de ce tribut retrouver la déf° contempo de l'impot :
o Le tribut est un prélévement obligatoire qui peut être effectué par la force.
o C'est un prélévement qui intervient à date fixe.
o C'est un prélévement qui laisse aux individus de quoi survivre et de quoi produire de nouveaux surplus qui pourront être prélevés.
o C'est un prélévement effectué sur la différence entre ce que produit le groupe, la communauté, le foyer, et ce qu'il consomme pr vivre et pt continuer à produire. Prélever plus aurait pr csq de tarir la source du prélévement et finalement d'aboutir à consommer le capital.

Section 2 : les origines fiscales de l'Etat :
Pour que l'on puisse créer un E, cad une forme de pvr structuré, organisé, et ayant le monopole légitime de la violence, il a fallut que les 1ers groupes qui ont institués en leur sein une hierarchie aient également inventé des formes de prélev oblig structurées.
Lorsqu'une séparation a été faite entre dominants/ dominés, les dominants ont été obligés d'imaginer l'institution à leur profit d'un dispositif leur permettant de bénéficier régulièrement et sur une longue durée d'une partie de la production des dominés.

I) L'organisation du pouvoir fiscal et de l'administration de l'impot :

L'E ne peut apparaitre que si le pvr politique a la capacité de financer une armée d'abord, et une adm° ensuite (notamment une adm° fiscale). Il faut par csq ds 1 1er tps organiser un pvr financier, c'est le préalable à l'installation d'un pvr po fort. Le passage du tribu à l'impot s'est fait en mettant en place des institutions, des dispositifs de plus en plus efficaces pr effectuer le prélévement de l'impot. En effet, il ne s'agissait pas seulement de parvenir à prélever l'impot, mais aussi savoir ce que l'on pouvait prélever, et pr cela, il faut connaitre de manière précise ce que l'on appelle la matière imposable. Autrement dit, il a fallut faire le choix de ce que l'on allait taxer. Il a fallut determiner ce qu'allait être la base d'imposition.
Par ailleurs, il était necessaire de determiner le + précisemment possible le montant max de ce qui pouvait être prélevé sans que l'on prenne le risque de porter atteinte au renouvellement des richesses ou bien encore de provoquer des revoltes contre l'impot.

Il a fallut determiner un certain nb de techniques fiscales :
 Les procédures d'assiette de l'impot = cmt on va determiner les bases d'imposition. Quelles sont les règles d'assiette que l'on va mettre en place.
 Les procédures de liquidation de l'impot = qui permettre de calculer l'impot. Quel taux d'imposition on va appliquer, syst prog, proprotionnel etc.
 Il faut déterminer quelles sont les procédures de recouvrement de l'impot. Il faut déterminer les moyens les plus commodes, les plus efficaces.
 Il a fallut déterminable la matière imposable par ex : doit connaire de la manière la + précise possible le montant de la matière imposable. Il faut aussi savoir quelle est sa capacité maximum de contribuer.

Plusieurs procédure, syst pr déterminer la matière imposable:
 Mettre en place un dispositif pr recensser les familles : en France, les foyers fiscaux.
 Créer un cadastre, cad un plan des terrains qui indique qui sont les propriétaire des terrains, la superficie, et le type de culture sur les terrains et le rendement de ces cultures.
 Il faut également instituer un corps spé de fonctionnaire qui ont pr tache de déterminer la matière imposable, de calculer l'impot, le recouvrer.

Sur la base de cette structuration du pvr fiscal, la naissance de l'E est possible car une armée ainsi qu'une administration sont en mesure d'être financée.

II) La création des 1er Etats :

A) La naissance d'E autoritaires :

Au départ, l'Etat se présente comme une forme politique supérieure à ttes les communautés et qui va unifier sous son autorité ces différentes communautés qu'il a soumise. La communauté supérieure commence par légitimer le prélévement de l'impot qu'elle exerce sur les autres communautés. Elle va présenter ce prélévement comme un prélévement qui bénéficie à tous. Autrement dit, à la réalisation de l'intérêt général.

3 raisons de payer l'impot vont etre avancée :
- E protège les populations avec l'armé grace aux impots.
-l'E va se présenter comme le moteur du dév éco. Le dév de l'agriculture. Par ex, l'E organise l'irrigation des terres. Il effectue de grands travaux d'irrigation, par ex en Egypte sous l'Antiquité, ou en Asie. L'impot apparait comme non seulement légitime mais également comme une source de revenus qui tend à augmenter.
L'E organise les relations avec les divinités (ds l'antiquité).
Le pvr po, cad l'Etat, oblige d'un coté les contribuables à se séparer d'une partie de leurs biens, mais d'un autre coté il leur fournit des services qui lui confère sa légitimité. On est ds le cadre du consentement à l'impot, ds une logique de consentement à l'impot, d'une acceptation générale de l'impot. On considère légitime d'une manière générale.

B) La création des Etats parlementaires :

Des systèmes fiscaux sophistiqués avaient été institués sous l'Antiquité. Mais avec l'entrée ds le MA, ces constructions fiscales vont disparaitre, éclater, et il restera qqs impots, qui continueront à être utilisés par des féodaux, par des souverains, par des seigneurs.
Au moyen age il n'existe aucune distinction, différence entre le patrimoine public et le patrimoine privé du souverain. On ne fait pas la différence entre les finances publiques et les finances privées. Par csq, le patrimoine du souverain est complètement confondu avec celui du royaume. Les guerres vont allés en se multipliant, et les moyens utilisés pr faire la guerre vont couter de plus en plus cher, et les souverains vont être obligés de demander à leurs vassaux de les aider matériellement.
Les vassaux n'ont pas accepté d'emblée de contribuer aux charges de leurs souverains. Ils ont négocier leur aide , chaque fois que le seigneur demande une aide, celle-ci fait l'objet d'une négociation avec les vassaux. On appelle ces aides des aides féodales.
Cette négociation va progressivement prendre une forme habituelle. Elle va s'institutionnaliser sous la forme d'assemblées, et c'est ds ce cadre que vont se décider les aides féodales. Ces assemblées vont devenir de plus en plus nbeuses avec la démultiplication des conflits, et elles vont devenir prog régulières ds le tps.
Ces assemblées, devenues régulières, vont donner naissance à de véritables institutions représentatives que l'on appelle en France les E généraux, en GB le parlement, en Espagne les Cortes, ds les pays d'Europe du Nord la Diete. Embryons des institutions parlementaires. Elles ont par csq pr fonction primitive le consentement de l'impot = particulier, diff du consentement à l'impot = général.
Sont ainsi apparu les 1ères formes organisées de consentement de l'impot, ce qui a pr csq que le souverain ne détient plus tt seul le pvr fiscal. Il doit le partager, et l'impot devient alors un enjeu essentiel du pvr et il est également de ce fait à la source du parlementarisme.










Chapitre 2 : la construction doctrinaire et matérielle du pvr budgétaire et de l'Etat parlementaire libéral démocratique.

Section 1 : la révolution et les origines financières de la démocratie parlementaire :

I) La révolution fiscale et la naissance du droit fiscal :

A la révolution fçaise, les révolutionnaire ont créé d'une part un système fiscal tt à fait original, nouveau, cad des impots nouveaux. Mais ils ont également créé les bases d'un dt nouveau, les bases du droit fiscal.

A) La naissance d'un dt fiscal à partir de la création de principes fiscaux.

Les révolutionnaires ont cherché à conférer à la fiscalité une véritable légitimité démocratique. Cette lég a été formalisée juridiquement ds le cadre de la DDHCde 1789. Ont été institués 3 pps fiscaux tjs en vigueur auj aux art 13 et 14 de la déclaration, et c'est sur la base de ces pps que c'est batit le droit fiscal. Cette légitimité comporte 3 aspects , un aspect politique, un aspect social, et un aspect financier.

1) La légitimité politique :

Lui est conférée par le pp du consentement de l'impot qui figure à l'art 14 de la DDHC. Les révolutionnaires ont en ce qui concerne les FP ont centré complétement leur intentions sur le droit des citoyens ou de leurs représentants de décider de l'impot (il s'agit d'ailleurs de la question qui revient le + souvent ds les cahiers de doléance). Ces révo ne se sont pas intéressé tt de suite à l'utilisation de l'impot, cad la prise de décision en mat de dépenses pub. la dépense reste entre les mains du pvr royal. Apres s'etre déclaré ass nat, le 1/3 E a décidé que ts les impots existant étaient illégaux et qu'aucun impot ne pouvait etre levé sans le consentement de l'assemblée : décret du 13 juin 1789.
Cette décision a fait l'objet d'une inscription à la DDHC a l'art 14 « ts les citoyens ont le dt de constater par eux meme la necessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en determiner la quotité, l'assiette, le recouvrement, et la durée. »
Il s'agit là d'un pp qualifié de consentement de l'impot, ou encore auj appellé pp de légalité fiscale. Ce pp est tjs en vigueur, c'est un pp fiscal à portée constitutionnelle.
A partir de là, de l'art 14, la décision fiscale a pris un sens politique particulièrement fort. Le pvr fiscal appartient au parlement, et ils bénéficient d'une double légitimité, une légitimité juridique, et une légitimité politique puisque ce sont les représentants des citoyens qui décident de l'impot. L'impot devient ainsi un phénomène démocratique, et une logique politique c'est ainsi enclenchée, il s'agit de celle du parlementarisme démocratique.

2) La légitimité sociale :

Cette légitimité sociale apparait à l'art 13 de la DDHC ds lequel figure le pp d'égalité devant l'impot. Ce pp interdit tt privilège en matière fiscale, et c'est un pp constitutionnel tjs en vigueur.

3) La légitimité financière :

Il existe aux art 13 et 14 de la DDHC un pp de dt fiscal qui est le pp de necessité de l'impot, selon lequel l'impot est considéré comme indispensable pr couvrir les charges publiques. On a la les bases du dt fiscal.

B) La création d'un nouvelle fiscalité :

Nouvelle fiscalité est née à la fois de la répugnance que provoquait les impots de l'AR.

1) L'influence des physiocrates :

Les physiocrates sont des économistes de la 2nde moitié du 18ème. Ils ont constitué une école d'économie, leur chef de fil est un médecin, françois Quesnay. C'était le médecin de louis XV. L'école physiocrate comportait comme membres des hommes comme Turgot ou Le Chapelier. Cette école a été à la fois novatrice et archaique. Cette école a été novatrice car elle estimait que la liberté économique, des échanges, était essentielle pr que soit créé des richesses. Cette école considérait que si l'E n'intervenait pas ds la vie éco, si on laissait s'exercer une libre concurrence, il en resulterai immédiatement un ordre parfait et un dév des richesses sans bornes.
C'est la raison pr laquelle ils se sont montrés favorables à la suppression des droits de péage à l'entrée des villes, ainsi qu'à la suppression des corporations de métiers qui fixaient alors les prix des marchandises et les salaires de ceux qui étaient employés ds la corporation.

Cette école fut également archaique, car pr elle la source de la richesse était la terre, la propriété foncière. Or a la même époque, Adam Smith avait compris que la source de la richesse n'était plus la terre mais était le travail. Les physiocrates estimant que le foncier était la source de la richesse ont proposé un système fiscal reposant sur un seul impot, unique, l'impot sur la propriété foncière. C'est la raison pr laquelle les constitutants qui étaient ds leur majorité pénétrés des idées physiocrates voudront créer un système fiscal reposant sur des impots fonciers directs. Ils estimaient, comme les physiocrates que si la P foncière était l'unique source de richesse, le seul impot rentable était l'impot foncier.


2) la création d'impôt direct sur la propriété foncière :

à la révolution tous les anciens impôts (ceux de l'ancien régime) ont été supprimés par les révolutionnaires. Ils ont la volonté d'institués des impôts égalitaires, supportés par les trois ordres de la société :
- pour des raisons sociales : impôts pesaient trop lourd sur les moins riches
- pour des raisons financières : à la veille de la révolution les finances de l'Etat étaient particulièrement déficitaires (61 milliards de livres). La monarchie finançait ce déficit par l'emprunt. Ils servaient à payer les intérêts.

Turgot proposa pour rembourser la dette d'instituer un impôt foncier qui serait payer par tous les contribuables y compris le clergé et la noblesse. Cette proposition fut refusée par Louis XVI mais fut reprise par les révolutionnaires.

La constituante était majoritairement constituée par les partisans des théories physiocrates. Favorable à la création d'une fiscalité composée d'impôts directs taxant en priorité la propriété foncière :
- révolutionnaires ont supprimés les impôts indirects (les gabelles, qui étaient des impôts sur la consommation) car ils voulaient éviter les procédures inquisitoriales qui consistaient pour les gabelous (chargés de faire payer la gabelle)
- révolutionnaires ont voulu créer des impôts dont la base imposable serait suffisamment visible pour que les agents du fisc n'ait pas à utiliser des pratiques inquisitoriales

 création d'un impôt sur les terrains et sur les immeubles : impôts indiciaires. (pour déterminer les bases d'imposition l'admin fiscale pouvait s'appuyer sur des indices, notamment la superficie des terrains et des immeubles. On ne demandait rien au contribuable.


Les constituants a d'abord crée deux impôts
- contribution foncière : lois des 23 novembre et 1 décembre 1790. Cet impôt était censé rapporter plus de 200 millions de livres, mais l'argent ne rentra pas. Les révolutionnaires avaient décidé de supprimer les agents du fisc et de faire recouvrer les impôts par les élus. Bcp de contribuables favorables à l'ancien régime avaient émigrés.
- contribution mobilière : crée par lois du 13 janvier et 18 février 1791. Obj de cet impôt était de taxer le revenu des contribuables en prenant comme base d'estimation de ce revenu, le loyer qui pouvait être demandé pour le logement occupé par ce contribuable (c'était la valeur locative).

Impôts difficiles à recouvrer, donc création imposition sur activités : contribution des patentes.

Ces trois impôts étaient des impôts d'Etat et il furent transférés aux collectivités locales au début du XXe siècle parce que l'on a considéré qu'il n'était pas assez rentable.
On a crée pour l'Etat des impôts dits modernes :
- impôt sur le revenu des personnes physiques
- impôt sur les sociétés
- TVA

Anciens impôts d'Etat transférés aux collectivités locales ont été réformées en 1973 et 1975. C'est alors que la contribution foncière est devenue taxe foncière sur les propriétés bâties et sur les propriétés non bâties. Contribution mobilière devenus taxe d'habitation. Contribution des patentes est devenues taxes professionnelles.
4 gds impôts directs locaux actuels.


II) premiers pas pour les élus de décider de l'utilisation des dépenses publiques

la partie la plus visible des finances publiques c'est l'impôt car il constitue toujours une gène pour le contribuable. Révolutionnaires se sont donc intéressés au consentement de l'impôt. Ils ne se sont pas préoccupé de l'utilisation de l'impôt. Il comprendront cependant que le corollaire du pouvoir fiscal était le pouvoir de dépenser et que l'association de ces deux pouvoirs permettait de maîtriser totalement les finances publiques. Mais il faut attendre 1791 pour que soit admis le principe de que le législatif était légitime pour décider la fois des recettes et des dépenses (d'un budget).

Selon la constitution de 1791 le corps législatif a pour fonction de fixer les dépenses publiques et d'établir les contributions publiques. Ce texte représente une esquisse, de l'obligation de présenter un document budgétaire cad un acte parlementaire prévoyant des dépenses et des recettes et autorisant l'exécutif à réaliser ces dépenses et ces recettes. (budget est acte de prévision et d'autorisation).
Toutefois il n'existe encore pas à ce moment de véritable budget.


Section II : conception neutraliste de l'Etat au XIXe siècle

Selon les théories éco libérales classiques prédominantes au XIXe, l'économie de marché est totalement antinomique ac toute forme d'intervention de l'Etat. Les économistes de l'époque sont donc persuadés qu'il convient de limiter le pouvoir financier de l'Etat. Il ne faut pas que les impôts ou les dépenses dépassent certaines limites. Ils vont pour cela travailler à élaborer un droit public financier qui encadre le pouvoir financier des décideurs publics. Par conséquent, le droit budgétaire et le droit de la comptabilité publique se construiront dans le cadre de l'Etat libéral du XIXe.

I) Les doctrines libérales classiques et les finances publiques

A) le père fondateur

Adam Smith (1723-1790) : fut professeur d'université à Glasgow (droit, politique économie philo). Il état précepteur du fils d'un lord anglais. Il l'emmena en Europe. Adam Smith rencontra alors les physiocrates et notamment Quesnay, Turgot. Il retiendra de ces rencontres le principe de la liberté du marché économique. Mais il estimera qu'ils se trompent lorsqu'ils affirment que la source de la richesse est la propriété foncière. Pour Smith ce qui compte pour le développement économique c'est le développement industriel et la source de la richesse n'est pas le foncier mais le travail.
1776 : Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations.
- liberté est le principe de base de tout système économique. Il faut donc supprimer toute forme d'interventionnisme
- source de la richesse est le travail
- il ne doit pas y avoir de réglementation des salaires et des prix, ni par Etat ni par les corporations de métiers.
- Frontières doivent être ouverte pour que les échanges puissent s'effectuer librement
- L'activité économique de chaque individu est déterminée par son intérêt et la confrontation des intérêts constitue la source du progrès économique
- L'impôt doit être proportionnel et payé par tous les contribuables

 équilibre parfait entre offre et demande et tout se passerait comme si « une main invisible » régulait le marché économique.

B) Les héritiers d'Adam Smith

Les économistes qui appliquent ses théories sont les Classique. Economistes libéraux de la 1ère moitié du XIX. Ils sont convaincus qu'il n'y a plus qu'à commenter et poursuivre pensée d'Adam Smith. Sur les bases de cette pensée il est possible de bâtir une science de l'économie avec des lois aussi précise que celle des sciences de la nature (vision progressiste de la vie en société).
On peut citer Ricardo, JB Say, Frédéric Bastiat.

Après les classiques sont venus les néo-classiques : fin XIX à début XX. Ils insistent particulièrement sur le rôle jouer par la production, cad par l'entreprise dans le développement de l'économie. Ils insistent sur le caractère rationnel du comportement des individus au sein du marché économique. Ce qu'ils veulent dire c'est que les individus choisissent d'acheter ou de vendre, en fonction de leur intérêt personnel, par csq l'entreprise comme l'individu sont au centre de leur préoccupation.
Karl Menger, Stanley Jevons, Frederik Hayek (1899-1992).


II) L'Etat-gendarme

L'Etat gendarme était la forme initiale d l'Etat clibéral classique. C'est le qualificatif que l'on utilise pour désigner un Etat qui n'intervient pas dans la vie économique et qui se limite à remplir certaines fonctions appelées fonctions régaliennes. C'est un Etat qui se limite à être le gendarme de la société, c'est un Etat qui assure la sécurité des citoyens et des échanges. Il maintient la sécurité à lintérieur du pays et à l'extérieur. Par ailleurs il offre également la possibilité des échanges en construisant des routes.

- assurer sécurité des biens et des personnes : police et une armée
- assurer la circulation des personnes et des marchandises
- assurer le respect de la loi : finance la justice

Selon ce principe de neutralité de l'Etat le budget ne doit jamais peser sur l'économie. Par conséquent le budget doit toujours être équilibré. Les dépenses ne doivent jamais être supérieures au dépenses et inversement.

III) naissance du droit budgétaire et du droit de la comptabilité publique

il faut attendre la période de la restauration pour que soit crée un droit budgétaire. Pdt la restauration puis sous la monarchie de juillet que les assemblées parlementaires pourront s'approprier le pouvoir financier.
Le processus a été initié par les ministres des finances de Louis XVIII et Charles X. Charte constitutionnelle du 4 juin 1814 ne comportait pourtant aucune règle concernant le budget à l'adoption des recettes. Selon l'article 48 de la charte : « aucun impôt ne peut être établi ni perçu s'il n'a été consenti par les deux chambres et sanctionné par le roi. Malgré cela c'est pendant cette période que va se batir l'essentiel du droit budgétaire.
En effet en 1814 et pour la première fois une discussion sérieuse des dépenses va avoir lieu. Le ministre des finances donne le coup d'envoi le 22 juillet 1814 : il déclare aux députés « en vous occupant du budget de l'Etat votre fonction première sera de reconnaître la nature et l'étendue de ses besoins et d'en fixer les limites. Votre attention se portera ensuite sur la détermination et la fixation des moyens qui devraient être employés pour y faire face. Nous allons (l'exécutif) vous présenter d'abord l'évaluation la plus exacte de vos besoins, cad les sommes qu'il est nécessaire d'attribuer à chacun des départements ministériels ».

Le principe du vote des dépenses par les parlementaires était acquis. Les parlementaires vont ensuite s'efforcer de les voter de manière de plus en plus détaillée. C'est ainsi que va se développer progressivement, un principe de droit budgétaire, le principe de spécialité budgétaire. Les crédits seront compartimentés en de multiples catégories à l'intérieur de chaque ministère. EN 1831 vont être crées des subdivisions à l'intérieur du budget de chaque ministère : chapitre.

En ce qui concerne le droit de la comptabilité publique : décret du 31 mai 1862 va préciser les procédures budgétaires et organiser la comptabilité publique. A partir de 1862, une architecture juridique est en place, et elle ne sera reconsidérée qu'au cours des années 1950. et cela pour des raisons liées au transformation de l'Etat et de l'économie (cf 1ère partie).














2è sous partie : les procédures financières publiques : des procédures démocratiques




Chapitre I : transparence et lisibilité des finances publiques

Section I : Un budget lisible du fait d'une architecture budgétaire simple


Jusqu'au budget 2005 la présentation des opérations financières de l'Etat était très compliquée les crédits étaient dispersés au sein des budgets des ministères en 850 chapitres.
Avec la mise en place de la LOLF avec le budget 2006, les chapitres ont été supprimés et les crédits sont répartis par fonction, cad par objectif. Le nombre de ces objectifs est par ailleurs réduits.

A) Les missions

Les crédits sont regroupés par mission, relevant d'un ou plusieurs ministères. Se sont de grands objectifs. La mission est l'unité de vote.
En 2008 il devrait y avoir 48 missions, dont 11 interministérielles. La mission culture, aide publique au développement, défense, recherche et enseignement supérieur, justice.

B) Programme

Ils sont ministériels. 170 en 2008. Ce sont des sous objectifs intégrés dans une mission et permettant de la réaliser.
Le programme est la clé de la réforme parce qu'il pose en principe une budgétisation des crédits par objectif. Csq décideurs arrêtent de raisonner seulement en terme de moyen financier. Autrement dit un budget de résultat succède à l'ancien budget de moyens.

Cette logique de performance procède d'une culture d'entreprise et transforme en profondeur la gestion publique d'une part et l'organisation des administrations d'autres part.

C) Les actions

Les programmes se divisent ensuite en action et il devrait y en avoir 687 au budget 2008.

Section II : des structures de pilotage du budget clairement identifiables

A) la direction générale de la modernisation de l'Etat

La DGME : administration d'environ 160 agents qui appartient au ministère du budget, ces comptes publics et de la fonction publique. Elle a succédé depuis le 1er janvier 2006 à la direction de la réforme budgétaire (DRB). Elle avait été crée en 2002 pour piloter la réforme. Il était prévu qu'elle disparaîtrait au premier janvier 2006 avec la mise en place de la LOLF.

DGME comprend 3 départements spécifiques :
- qualité et simplification
- modernisation et de la gestion publique
- développement de l'administration électronique

Les missions de ses services sont de rendre compréhensible aux yeux des usages l'action de l'Etat et de simplifier les procédures et de développer les obligations pouvant être réalisées par internet.
DGME composée de personnes venant du public et du privé.

B) Direction du budget

Appartient au ministère du budget des comptes publics et de la fonction publique. Elle est composée de 250 agents et en charge l'élaboration du projet de loi de finance.
Doit proposer les grands choix concernant l'évolution des dépenses et des recettes de l'Etat. Elle confectionne le budget.



C) comité interministériel d'audit des programmes

composé de représentants des grands corps de contrôle de l'Etat. Présidé par un inspecteur général des finances. Sa fonction consiste à évaluer et à garantir la qualité des programmes et celle des indicateurs de résultats qui y sont associés.



Section III : des principes budgétaires qui garantissent la transparence

La logique démocratique est dominée par la recherche d'une clarté des documents budgétaires afin que décisions prises parlementaires ne soient pas faussées par un manque d'information. La transparence budgétaire concerne également le suivi de l'exécution du budget. Il faut en effet être en mesure de juger de la sincérité des comptes publics et d'en contrôler la régularité.
A cette fin 2 principes ont été posés au XIX :
- celui de spécialité :
- celui d'universalité :
3e institué par la LOLF :
- principe de sincérité

I) le principe de spécialité

ce principe signifie que l'on détaille. On dit que l'on spécialise les crédits par catégorie de dépense. Elles sont ouvert par mission et par programme. Il est l'unité de spécialité.
Le principe de spécialité s'applique également aux collectivités locales, mais les crédits sont votés par chapitre. Chapitre sont unité de spécialité et unité de voté. Crédits peuvent être adoptés par article, cad une subdivision du chapitre, si le conseil de la collectivité le décide.

II) Principe d'universalité budgétaire

Le principe d'univsersalité comporte deux règles :

1) règle de non affectation

affecte ensemble des recettes à ensemble des dépenses. On a pas le droit d'affecter une recette dparitulière à une dépense particulière. En pratique c'est pas toujours respecté.

2) règle de non compensation

Aussi appelé règle du produit brut : interdit la compensation d'une dépense par une recette.
Les recettes d'un côté et les dépenses de l'autre doivent figurer pour leur intégralité dans le budget.

III) principe de sincérité budgétaire

Art 32 de la LOLF. Les lois de finance doivent présenter de façon sincière l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Le principe de sincérité conerne aussi bien le budget de l'Etat, cad les prévisions budgétaires que la compatibilité de l'Etat, cad l'écriture des réalisation. Il faut soulighner la qua lcours des comptes a maintenant pour mission de certifier la régularité et la sincérité des comptes de l'Etat. Le premier apport de certification a été produit par la cour des comtpes pour les comptes de l'Etat de l'année 2006 au printemps 2007.















Chapitre II la collégialité de la prise de décisions financière publique

C'est le ministre des finances sous l'autorité du premier ministre qui prépare les projets de lois de finance. Ces projets sont ensuite arrêtés en conseil des ministres. Mais en pratique la procédure est bcp plus complexe.
 de multiplies acteurs politiques et administratifs sont concernés ac des points de vue ou des intérêts souvent différents.
 parce que le contexte économique et social national et international peut se transformer rapidement, ce qui rend les prévisions de moins en moins fiables.
Ex : très difficile d'évaluer pour le futur un taux de croissance.

Enfin le budget constitue l'expression de choix qui doivent tenir compte des nécessités du moment mais aussi des engagements qui ont été pris antérieurement et qui continuent à peser sur le présent et l'avenir.




Section I : les institutions d'aide à la décision

I) L'aide technique à la décision

A) les administrations financières

1) direction du budget
cf point précédent

2) autres administrations financières

dans le cadre de la préparation du budget la direction du budget sollicite l'aide, d'autres administrations financières :
- direction générale de la concurrence et de la répression des fraudes
- INSEE
- Direction générale des impôts : info sur la fiscalité
- Direction générale de la comptabilité publique

DGI et DGCP vont être fusionnées à partir du printemps 2008.

B) Le comité interministériel d'audit des programmes

Cf précédemment


II) aide politique et sociale à la décision

En France la procédure de décision budgétaire fait l'objet d'une séparation stricte entre ceux qui élaborent le projet de loi de finance et ceux qui adoptent ensuite ce projet de loi de finance. C'est l'exécutif qui élabore le projet et c'est ensuite le législatif qui l'adopte. Cette séparation s'est atténuée ces dernières années. On a introduit le parlement comme un acteur participe à l'élaboration du projet de loi de finance. Cette participation se fait par le biais d'un dispositif prévu par la lolf qui s'appelle le débat d'orientation budgétaire. Par ailleurs des acteurs sociaux sont également associés au processus de décision par le biais d'une institutions récemment crée : la conférence nationale des finances publiques.

A) Le débat d'orientation budgétaire

Le parlement est associé à la préparation du budget par un débat d'orientation budgétaire (DOB) qui consiste en une procédure au cours de laquelle, le parlement est consulté sur les orientations budgétaires qui sont envisagées par le gouvernement.
 Le parlement est sollicité pour donner son avis pour que le gouvernement puisse en tenir compte dans l'élaboration du projet de loi de finance.

Le gouvernement remet au printemps au parlement une présentation des grandes lignes de son projet de loi de finance. Sur cette base les rapporteurs de chaque assemblée produisent un rapport sur ce document. (Printemps ≠ mois de juin)
Les missions et les programmes qui ont été provisoirement arrêtés par le gouvernement sont communiqués au parlement avec la liste des objectifs et des indicateurs de résultats qu'il a retenu.
Un débat a ensuite lieu au parlement ce qui est l'occasion d'une 1ère discussion sur la stratégie du budget que souhaitent développer le gouvernement.
Cette procédure avait été expérimentée par le gouvernement Rocard en 1990. Elle a ensuite été abandonnée puis réutilisée par le gouvernement Juppé en 1996. Ensuite le dispositif a été intégré dans la LOLF.


B) conférence nationale des finances publique et le conseil d'orientation des finances publiques

1) CNFP

Comité qui se réunit chaque année au mois de janvier, précédée par celle du COFP. Ces deux comités réunissent des représentants du gouvernement, des parlements des CL, organisations syndicales, et représentants de la société civile.

Objectif : définir une stratégie financière et une répartition des économies pouvant être réalisées par les administrations. Il s'agit de maîtriser la dépense publique et la dette publique.

2) Le COFP

Créé au près du premier ministre : présidé par le premier ministre et composé des ministres des finances du budget de la sécurité sociale du ministre des relations avec les collectivités locales et d'élus nationaux et locaux, et organismes sociaux.
Fonction : décrire la situation des finances publiques et formuler des recommandations pour mieux les gérer. Prépare les travaux du CNFP. Remet chaque année après l'adoption de la loi de finance et adoption de la loi de financement de la sécurité sociale, au premier ministre un rapport rendu public.


 convient de considérer les finances publiques dans leur ensemble. Faut pas séparer les finances de l'Etat des CL et des organismes de sécurité sociale.


C) Le conseil de la modernisation des politiques publiques

Institution récente : décembre 2007. Il est présidé par le président de la République et composé de tous les ministres. Ce conseil décide de la réforme des administrations publiques afin :
- améliorer le service public
- rationaliser la gestion publique
- maîtriser les dépenses publiques

ce conseil se réunit après la réalisation d'audit effectuées au sein des différents ministères. On appelle ce dispositif d'évaluation la revue générale des politiques publiques.



Section II la préparation du budget de l'Etat

Selon les textes c'est le ministre des finances sous l'autorité du premier ministre qui élabore le projet de loi de finance et de budget. En pratique c'est la direction du budget qui effectue ce travail.
La présentation et l'adoption du projet de budget se fait par conseil des ministres.

Une fois adopté par conseil des ministres, le projet de loi de finance est transmis au parlement et d'abord à l'AN. Ce dépôt doit être effectué au plus tard le premier mardi d'octobre.













Chapitre III l'adoption de la loi de finance

Section I l'examen du projet de loi de finance par les commissions des finances.

Chacune des assemblée dispose d'une commission des finances : elle comprend un président un rapporteur général et des rapports spéciaux peuvent être produits par des membres de cette commission.

Procédure d'adoption commence par le rapport présenté par le rapporteur général. Ce rapport général : sert de base de discussion à l'assemblée.

Par ailleurs d'autres rapports sont également produits par des rapporteurs spéciaux de la commission. Concernent différents crédits des différents ministères.
D'autres part des avis sont également produits sous des formes identiques quasiment à celle de la commission des finances.

Section II : discussion et adoption du budget (projet de loi de finance)

Selon l'art 47 de la constitution : le parlement vote le projet de loi de finance.

I) Le déroulement de la discussion

a) l'examen en séance publique

Il a lieu après un discours prononcé par le ministre des finances et après que le rapporteur général de la commission des finances ait lui-même exposé son rapport.
Ensuite recettes font l'objet d'un vote d'ensemble par les parlementaires.
Les crédits sont adoptés par mission. La mission est qualifiée d'unité de vote. Parlementaire n'ont pas le droit de dépasser le plafond de crédit alloué à la mission. D'autres part il est obligatoire que la discussion ne porte que sur le projet du gouvernement et sur les amendement adoptés en commission des finances. Le gouvernement peut s'opposer à tout amendement qui aurait été présenté en séance publique et qui n'aurait pas été discuté dans le cadre de la commission des finances.

b) conditions de délai de l'adoption

1) les délais normaux

selon l'article 47 de la constitution : repris par l'article 40 de la LOLF le parlement dispose de 70 jours pour adopter le projet. AN qui a l'initiative (puisque projet lui est communiqué en premier) dispose de 40 jours (délai impératif).

Dans le cas ou l'AN a bien voté dans le délai : le Sénat dispose alros de 20 jours pour rédiger projet.


2) procédures d'exceptions

Procédure d'urgence : après une première lecture par chaque assemblée ; le gouv peut provoquer la réunion d'une commission mixe paritaire.
CMP : propose compromis sur le litige (lui-même soumis aux deux assemblée ou si le parti n'est pas à un accord, le gouv peut demander à l'AN de statut définitivement sans accord du sénat.

Procédure du vote bloqué : il procédé a un vote sur l'ensemble de la première ou deuxième partie du projet de loi de finances.
49-3 : gouv engage sa responsabilité dvt AN
38 : procédure de cet art passé le délai de 70 jours. Le gouv pourra demander au parlement de mettre en valeur la loi de finance.


II) l'exercice du droit d'amendement :

L'AN à la possibilité de soulever des amendements. Art 40 de la constitution restreint bcp la capacité du parlement à modifier le projet qui lui est soumis par le gouvernement. Cet article interdit les amendements qui ont pour conséquences soti la création, soit l'aggravation d'une charge, cad des crédits alloués à chaque mission, ni diminuer les ressources publiques.

LOLF accroît le droit d'amendement des parlementaires. Ils ont la possibilité de modifier les programmes qui font partis dune mission
Ils peuvent faire passer au sein d'une même mission des crédits d'un programme à un autre programme, de réduire le montant des crédits d'un programme pou pour augmenté un autre s'ils estiment qu'il doit être développé.

Ils ont aussi la possibilité au sein d'une même mission de supprimer un programme.
Choix de répartir les crédits de ce programme entre les autres restants ou de créer un nouveau programme.

- il n'est pas possible de dépasser le plafond du crédit de la mission
- les crédits d'un programme transféré à un autre programme peuvent pas service nà augmenter les frais de personnels






Chapitre IV : élaboration et adoption des CT

Section I élaboration :

Par le président du conseil de la collectivité. Par le maire de commune. Selon l'importance de la collectivité, il est confectionné par fonctionnaires locaux, mais pour les plus petites c'est souvent le trésorier (comptable public qui s'en charge, il n'est pas élu, c'est un fonctionnaire d'une admin financière appelée la direction générale de la comptabilité publique).

Section II : l'adoption du budget.

Projet de budget est adopté par le conseil de la collectivité (aucune dépenses aucune recette ne peut être acceptée si citoyens ne sont pas d'accord).
Budget primitif : adoption doit avoir lieu avt le 31 mars de l'année (cpdt en cas de renouvellement du conseil – élection – le délai est repoussé au 15 avril).
Décision modificative peuvent être adoptées tout au long de l'année.

Pour les collectivités à partir de 3500 hab : adoption du budget doit être précédé d'un débat d'orientation budgétaire.

Section III : l'exécution du budget

Dépenses peuvent être engagées et payées et les recettes recouvrées. Ces opérations sont effectuées par deux catégories d'acteurs : les acteurs qui détiennent la décision (pouvoir de décider d'encaisser une recette ou de réaliser une dépense qu'on appelle des ordonnateurs). Acteurs qui exécutes les ordres qui leur sont donnés par les premiers : comptable public.

 principe de séparation ordonnateur comptable.

I) principe de séparation ordonnateur comptable

principe essentiel d'une branche du droit public financier : droit de la comptabilité publique. Ce principe se fonde sur un meilleur contrôle des fonds publics. Il fait en sorte que ce n'est pas la même personne qui décide d'engager ou de payer les dépenses, ou encore qui décide du montent d'un impôt et celles qui opère le recouvrement de cet impôt. De plus celui qui exécute (le comptable public) a par ailleurs pour fonction de contrôler la régularité des ordres qui lui sont donnés
 contrôle de régularité de base.

A) les ordonnateurs

Ordonnateurs ne constituent pas un corps particulier de fonctionnaires. Généralement se sont des décideurs politiques.

1) différentes catégories d'ordonnateurs

a) ordonnateurs principaux

personnes auxquels les budgets accordent le droit de réaliser les dépenses et les recettes sans intermédiaires. Par csq ces personnes ont une totale capacité de décider.

Ministres. 1er ministre est ordonnateur uniquement pour ces propres services. Il ne l'est pas pour les services de autres ministères.
Pour les CL : c'est le président de la collectivité.

b) ordonnateurs secondaires

Aident les premiers. Il s'agit d'autorités déconcentrées comme préfet de département. Dans admin centrales : ce sont les chefs de service.

c) ordonnateurs délégués

on leur a accordé une dérogation de signature.



2) compétence des ordonnateurs principaux

Pas identique en ce qui concerne dépenses et recettes.
Il peut décider librement de l'utilisation des crédits dont il dispose. Mais il ne peut pas dépenser plus que les sommes figurant à son budget. Mais il a le droit de dépenser moins.
Recettes : l'ordonnateur est obligé d'ordonner le recouvrement de toutes les recettes prévues au budget.
Il ne peut ni recouvrer plus, ni recouvrer moins que ce qui figure au budget.

B) Les comptables publics


Comptables publics sont des fonctionnaire et pour la plupart appartiennent à la direction gérale de la comptabilité publique, ou bien receveur des impôts.
Il existe un comptable public au sein de l'université.
La majorité des comptables publics encaissent ou décaissent des fonds publics car ils recouvrent les recettes et paient les dépenses de tous les organismes publics.
Ils sont indépendants des ordonnateurs. Il n'y a pas de hiérarchie entre ordonnateur et comptable public.

Ce ne sont pas des ordonnateurs, il ne font qu'exécutés. Ils ont une double mission :
- Contrôle : l'ordre donné par l'ordonnateur fait l'objet d'un minutieux contrôle de régularité. Si le comptable constate des irrégularités  refus d'exécuter l'ordre, si non il engage sa responsabilité pécuniaire. Il contrôle la validité de l'ordre qui lui est adressé par l'ordonnateur. Cet ordre s'appelle un mandat de paiement. Vérification de la qualité de l'ordonnateur. Les crédits sont ils bien budgétisés ? Pour le contrôle des recettes : il s'assure que la recette est autorisée par Etat ou CL,


- Exécution : procède aux opérations prévues. Enregistrement de ces opérations dans sa comptabilité.


II) cadre juridique de la procédure d'exécution

A) opérations de dépense

Cette procédure est lourde. Elle vise à ce qu'aucune irrégularité ne soit commise. Comprend deux phases :
- administrative :

_ Engagement : acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résulte une charge. (Passation d'un marché public ou nomination d'un fonctionnaire).
_ Liquidation : calculer montant de la dépense (déterminer précisément ce qu'il y a lieu de payer lorsque le service aura été réalisé). Paiement effectué après service fait.
_ Ordonnancement : ordre de payer la créance. Mandat de paiement qui donne ordre au comptable d'exécuter la créance.


- comptable :



B) opération de recette

1) procédure de perception des impôts directs

Phase admin est effectuée par la direction générale des impôts. C'est elle qui procède a la liquidation de l'impôt ainsi qu'à l'ordonnancement.

La phase comptable est réalisée par la direction gen de la comptabilité publique : ce sont les comptables public qui effectuent le recouvrement.

DGI et DGCP seront fusionnés a compté du printemps 2008.

2) Procédure de perception


Pas de séparation entre phase admin et comptable.
D'abord adressé au débiteur un ordre de versement


Section II les contrôles administratifs

En dehors des contrôles admin opérés par les comptables publics, autres institutions de contrôle :


I) service du contrôle budgétaire et comptable ministériel

créé pour rapprocher les comptables publics et les gestionnaires de crédit. Ce sont des départements comptables ministériels. Ces services existent au sein de tous les ministères.
- comptables publics qui au lieu de se trouver dans un bureau au sein du ministère des finances, exercent leur fonction au sein des autres ministères. Jusqu'en 2006 leur fonction était limitée à la mise en place de la nouvelle comptabilité de l'Etat. Depuis 2007 il exerce complètement leur fonction de comptable public et tiennent la comptabilité du ministère. (participe de la logique de rationalisation et d'adaptation du management de l'entreprise). Dps 1er janvier 2006 : 15 contrôleurs budgétaires et comptables ministériels, placés sous l'autorité du ministre du budget des comptes publics et de la fonction publique sont installés auprès des ministères. Ils ont à la fois la qualité de comptable public et celle d'autorité chargée du contrôle financier. Ils dirigent les services du contrôle budgétaire et comptable ministériel qui sont composés de deux départements différents. L'un concerne le contrôle budgétaire, l'autre le contrôle comptable. Leur fonction est d'étudier la situation financière du ministère, de détecter les risques financiers, ainsi que d'évaluer la sincérité des prévisions de dépense du ministère.



II) inspection générale des finances

IGF est un corps de 300 hauts fonctionnaires. Corps créé sous la restauration. Bcp d'inspecteur des finances sont soit détachés dans des admin, ou entreprises publiques ou privées ou mis à disposition de cabinet ministériel.
Pour les autres : ceux qui restent rattachés à l'inspection générale des finances, 2 types de fonctions :
- contrôle : contrôle financier de tous comptables publics, institutions privées qui bénéficient de fonds publiques.
- Evaluation : des politiques publiques.